II SA/Bd 1274/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Gminy Sadki z dnia 23 stycznia 2020 r. nr XVII/2/2020 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność § 3 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały. 1. Rady Gminy Sadki 23 stycznia 2020r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019r. nr 506 ze zm. - dalej "u.s.g.") oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 2068 ze zm. – dalej "u.d.p.") podjęła uchwałę nr XVII/2/2020 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego na drogach gminnych na terenie gminy Sadki. 2. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią zarzucając naruszenie art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 6 u.d.p. polegające na przekroczeniu w § 3 ust. 2 pkt 2 uchwały z dnia 23 stycznia 2020r. przez Radę Gminy Sadki upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powyżej wskazanych przepisach, poprzez modyfikację sposobu naliczania opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy, przy użyciu parametru powierzchni rzutu poziomego reklamy na pas drogowy. Mając powyższe na uwadze Prokurator na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. § 3 ust. 2 pkt 2 uchwały. 3. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sadki, wniosła o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za całkowicie bezzasadne i przedstawiając szczegółową argumentację swego stanowiska. Organ wskazał m.in., że użycie w art. 40 ust. 6 u.d.p. słowa "albo", tj. alternatywy rozłącznej, nie powoduje, że alternatywą dla "powierzchni reklamy" jest zapis "powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy obiektu budowlanego". Zdaniem organu, należy przyjąć, że wzajemnie wyłączają się tylko dwa pojęcia: "obiekt budowlany" i "powierzchnia reklamy", natomiast jeden z elementów składających się na iloczyn decydujący o wysokości opłaty, tj. liczba metrów kwadratowych zajęta przez rzut poziomy, odnosi się zarówno do obiektu budowlanego, jak i powierzchni reklamy. Zatem przy zastosowaniu rzutu poziomego opłacie za zajęcie pasa drogowego podlega powierzchnia "nośnika" treści reklamowej, a nie powierzchnia "treści reklamowej". W konsekwencji np. reklamę, nawet dwustronną, należy traktować jako jedną całość, a nie jako oddzielne powierzchnie. Ingerencja w powierzchnię pasa drogowego powierzchni reklamy wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami poprzez jej rzut poziomy jest bowiem taka sama bez względu na to czy wykorzystuje się jedną czy dwie strony reklamy. Gdyby przyjąć sposób obliczania powierzchni zajęcia pasa drogowego proponowaną przez Prokuratora, wówczas należałoby również np. dwukrotnie obliczać powierzchnię elementów konstrukcyjnych zamocowań, mimo że służą one jednocześnie do umocowania reklamy dwustronnej lub wielostronnej, co prowadziłoby do nieuzasadnionego powiększania powierzchni reklamy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronie wypowiedzenie się w sprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała Rady Gminy Sadki z dnia 23 stycznia 2020r. nr XVII/2/2020 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego na drogach gminnych na terenie gminy Sadki. Zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, a więc dająca gminie prawo do pobierania opłat o określonej w niej wysokości w odniesieniu do każdego, kto zajmuje jej drogi gminne, jest aktem prawa miejscowego. Tym samym należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. 5. W skardze do Sądu Prokurator zarzucił, że Rada Gminy w zaskarżonej uchwale w § 3 ust. 2 pkt 2 przekroczyła upoważnienie ustawowe - art. 40 ust. 6 i 8 u.d.p. - poprzez modyfikację sposobu naliczania opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy, przy użyciu parametru powierzchni rzutu poziomego reklamy na pas drogowy. Z kolei organ stoi na stanowisku, że użycie w art. 40 ust. 6 u.d.p. słowa "albo", tj. alternatywy rozłącznej, nie powoduje, że alternatywą dla "powierzchni reklamy" jest zapis "powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy obiektu budowlanego". Wzajemnie wyłączają się tylko dwa pojęcia: "obiekt budowlany" i "powierzchnia reklamy", natomiast jeden z elementów składających się na iloczyn decydujący o wysokości opłaty, tj. liczba metrów kwadratowych zajęta przez rzut poziomy, odnosi się zarówno do obiektu budowlanego, jak i powierzchni reklamy. Rację w tym sporze należy przyznać Prokuratorowi. W myśl art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego. Z art. 40 ust. 2 pkt 3 przepisu, do którego ustawodawca odesłał wprost w ust. 6 tego artykułu, wynikają dwa cele, których realizacja wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia: 1) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowanych, 2) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklam. Oba te cele zostały odmiennie potraktowane w ust. 6 z punktu widzenia sposobu ustalania wysokości opłaty pobieranej za zajęcie pasa drogowego (ust. 3). W przypadku obiektu budowlanego jednym z czynników końcowego iloczynu jest liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy tego obiektu. Natomiast w odniesieniu do reklamy czynnikiem tym jest powierzchnia reklamy, a nie, jak w przypadku obiektu budowlanego, powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy. O konieczności takiego właśnie rozumienia art. 40 ust. 6 u.d.p. przesądza użyte w tym przepisie słowo "albo" (stosowane w przypadku alternatywy rozłącznej), a także powtórzenie słowa "powierzchni". Gdyby ustawodawca zamierzał poddać oba wymienione w tym przepisie obiekty (budowlany i reklamę) tożsamemu reżimowi obliczania należnej opłaty, przepis art. 40 ust. 6 miałby inne brzmienie. Przyjęcie przez ustawodawcę jednakowego sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowlanych i reklam oznaczałaby konieczność uwzględnienia nie samej powierzchni treści reklamowej, lecz powierzchni zajętego pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia (obiektu), na którym treść reklamowa została umieszczona. Powierzchnia "poziomego rzutu" takiej konstrukcji jest z reguły mniejsza niż powierzchnia samej reklamy, dlatego ustawodawca odstąpił od ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele reklamowe przy wykorzystaniu kryterium "rzutu", nakazując uwzględnienie "powierzchni reklamy". Należy też wziąć pod uwagę legalną definicję powierzchni reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 u.d.p., zgodnie z którą pod pojęciem tym należy rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę. Za powierzchnię reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 6 u.d.p. należy zatem uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.) umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkownika drogi. Powyższy pogląd jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 27.04.2017 r., LEX nr 2298956; WSA w Krakowie z 26.02.2014 r., III SA/Kr 1090/13, LEX nr 1502675; NSA z 17.10.2008 r., II GSK 392/08, LEX nr 529372; WSA w Bydgoszczy z 18.02.2020 r., II SA/Bd 1099/19, LEX nr 3034088). W związku z powyższym jak trafnie wywiódł Prokurator w skardze lokalny prawodawca przekroczył upoważnienie ustawowe wynikające z art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 6 u.d.p., bowiem w drodze zaskarżonej do Sądu uchwały ponownie i w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca w art. 40 ust. 6 u.d.p ukształtował sposób naliczania opłaty. Modyfikując zaś kwestie uregulowane w ustawie, organ gminy wkroczył w zakres działalności ustawodawcy, co stanowi naruszenie zarówno norm ustrojonych jak i materialnych, które musi zostać ocenione jako istotne i w konsekwencji wymaga stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przepisu tj. § 3 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.