II SA/Bd 1292/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na przebudowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej powoływana jako pb) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej powoływana jako kpa) odmówił T. sp. z o.o. w (dalej określana jako Skarżąca lub Spółka) zatwierdzenie projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę istniejącej instalacji telekomunikacyjnej stacji bazowej na wieży kościoła p.w. [...] na terenie działki nr [...] w K. Decyzją z dnia [...] września 2023 r. znak [...] wydaną na skutek odwołania złożonego przez Spółkę Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 pb - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że od ww. decyzji Starosty odwołanie wniósł Inwestor, wskazując, że nie ma obowiązku przedstawiania obszaru oddziaływania w formie graficznej i to organ administracji architektoniczno-budowlanej winien sam ustalić nakładanie się źródeł promieniowania wszystkich anten na terenie inwestycyjnym. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pb, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim: 1. przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2. uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów; 3. wyrażeniu zgody przez ministra właściwego do spraw energii - w przypadku budowy lub rozbiórki gazociągu przesyłowego, linii przesyłowej elektroenergetycznej albo rurociągu dalekosiężnego ropy naftowej lub produktów naftowych, a także gazociągu, linii elektroenergetycznej albo rurociągu ropy naftowej lub produktów naftowych dochodzących do granicy Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle art. 32 ust. 4 pb pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1. złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a. złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2022 r. poz. 457, z późn. zm.), jeżeli są one wymagane; 2. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pb, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym, dołączenie kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4. posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru. Stosownie natomiast do treści art. 35 ust. 3 pb, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej Starosta wezwaniem z 13.02.2023 r., a następnie postanowieniem z [...].02.2023 r. i [...] .03.2023 r., wezwał Inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji. Inwestor przedłożył wyjaśnienia wraz z projektem budowlanym. Organ I instancji po ponownej analizie załączonego materiału stwierdził, że Inwestor nie wywiązał się z nałożonych wytycznych, dlatego też decyzją z [...].04.2023 r., na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 pb, odmówił udzielenia pozwolenia na przebudowę. Z uwagi na podniesione przez Inwestora zarzuty należało rozważyć zasadność nałożonych przez Starostę B. obowiązków a następnie zbadać, czy zostały one skutecznie zrealizowane przez Inwestora. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 pb, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na fakt, że działka inwestycyjna nie stanowi własności Inwestora, Starosta B. pismem z [...].02.2023 r. na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwał go do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor przedłożył umowę dzierżawy z [...].02.2014 r. zawartą pomiędzy Inwestorem a Parafią Rzymskokatolicką pw. [...]. Następnie Starosta postanowieniem z [...].03.2023 r. wezwał Inwestora do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla potrzeb realizacji niniejszej inwestycji z uwagi na fakt, że art. 4 ust. 1 przedłożonej umowy dzierżawy wskazuje, że została ona zawarta na 5 lat, chyba, że którakolwiek ze stron złoży oświadczenie o braku woli przedłużania obowiązywania umowy. W odpowiedzi Inwestor przedłożył "formularz akceptacyjny". Po analizie przedłożonych dokumentów stwierdzić należy, że przedłożona umowa dzierżawy z [...].02.2014 r. nie wykazuje prawa Inwestora tj. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyjaśnić bowiem należy, że przedłożona umowa dzierżawy z [...].02.2014 r. została zawarta przez Parafię Rzymskokatolicką pw. [...] z P. sp. z o.o. zarejestrowaną pod nr KRS [...], a nie z Inwestorem, tj. T. sp. z o.o. zarejestrowaną pod nr KRS [...]. Wymóg posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wymogiem materialnoprawnym. Jego brak uniemożliwia uzyskanie pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe bezzasadne pozostaje badanie treści załączonej umowy dzierżawy. Nadto Inwestor nie wykazał, że obszar oddziaływania zamierzenia budowlanego zamyka się w granicach działki inwestycyjnej. Organ I instancji w postanowieniu z [...].03.2023 r. wskazał, że należy wykazać obszar oddziaływania zamierzenia z uwzględnieniem sumarycznej zasięgów pól elektromagnetycznych o gęstości mocy powyżej wartości dopuszczalnych wszystkich urządzeń radiokomunikacyjnych poszczególnych operatorów na terenie przedmiotowej nieruchomości. Organ dookreślił, że wykazanie może nastąpić poprzez wskazanie wiązek promieniowania pól elektromagnetycznych z oznaczeniami zasięgów wszystkich operatorów telekomunikacyjnych posiadających infrastrukturę na wieży kościoła w K. Wskazał również, że przy uzupełnieniu powyższego należy zachować zgodność z zatwierdzonym decyzją Starosty B. nr [...] z [...].02.2023 r., znak: [...] projektem architektoniczno-budowlanym obejmującym przebudowę istniejącej instalacji telekomunikacyjnej stacji bazowej nr [...] na istniejącej wieży kościelnej na działce nr [...] w miejscowości K. w zakresie zasięgu występowania pól elektromagnetycznych - w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1c oraz art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe, wykazanie zgodności inwestycji powinno być dokonane przez wskazanie wiązek promieniowania pól elektromagnetycznych z oznaczeniami zasięgów wszystkich operatorów telekomunikacyjnych posiadających infrastrukturę na wieży kościoła w K., co pozwoli na dokładne zobrazowanie, że zamierzenie spełnienia wymagania, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Projekt zagospodarowania terenu inwestycji ma zawierać dane pozwalające stwierdzić spełnienie wymogów określonych w ww. rozporządzeniu, bez konieczności sporządzania dodatkowej dokumentacji przez pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej. Stosownie do treści art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Stosownie natomiast do treści art. 35 ust. 3 pb, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Natomiast w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie Inwestor odpowiedział na wezwanie i postanowienia Starosty B., jednakże przedłożona dokumentacja nie wyeliminowała braków wskazanych w wezwaniu. Powyższe w pełni uzasadnia decyzję organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na ww. decyzję złożył Inwestor, zarzucając jej naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 107 § 1 pkt 2 kpa poprzez brak zawarcia w decyzji daty jej wydania; b) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy decyzja organu I instancji odmawiająca udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji jako bezzasadna powinna zostać uchylona w całości; c) art. 7 kpa poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie uznania, że Skarżąca nie dowiodła, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; d) art. 6 kpa poprzez sformułowanie bez podstawy prawnej obowiązku polegającego na wskazaniu "wiązek promieniowania pól elektromagnetycznych z oznaczeniami zasięgów wszystkich operatorów telekomunikacyjnych posiadających infrastrukturę na wieży kościoła w K."; 2. przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 33 ust. 2 pkt 2 pb poprzez akceptację błędnej interpretacji, że Skarżąca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo spełnienia wymagań określonych w prawie budowlanym; b) art. 20 ust. 1 pkt 1c w związku z art. 3 pkt 20 pb poprzez błędną interpretację przepisów skutkującą formułowaniem wymogów niewynikających z przepisów prawa i których wykonanie przez Skarżącą jest fizycznie niemożliwe z uwagi na brak możliwości uzyskania stosownych danych od osób trzecich. Mając na względzie powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty B. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej wskazane. Wskazać należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako "ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Zgodnie z art. 133 § 1 cyt. ustawy, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa, przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi winny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2170/07, LEX nr 355205; wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie III SA/Wr 306/18, LEX nr 2593310; wyrok WSA w Rzeszowie w sprawie I SA/Rz 400/18, LEX nr 2517902). Wskazać także należy, że akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 i art. 54 § 2 ppsa, oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Przepisy nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1548/06, LEX nr 453486, wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 979/18, LEX nr 2656135). Tymczasem akta administracyjne Starosty B. były niekompletne i składały się z luźno dołączonych i nieponumerowanych kserokopii. Chociaż zatem jak wskazano wyżej, Sąd nie ma obowiązku gromadzenia akt postępowania, to jednak, mając na uwadze zasady ekonomii procesowej, zarządzeniem z [...].04.2024 r. zwrócił się do organów obu instancji o przedłożenie w terminie 7 dni kompletnych, uporządkowanych i oryginalnych akt sprawy organu I instancji. W odpowiedzi na powyższe zarządzenie nie zostały dołączone żadne akta. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że Sąd nie dysponował aktami administracyjnymi, które umożliwiłyby prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji. Tym samym nie było możliwe odniesienie się przez Sąd do konkretnych zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzeczono jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 ppsa. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 8.04.2024 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonych przez Skarżącą wpisu w kwocie 500 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.