II SA/Bd 1329/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę. Wnioskiem z 13 listopada 2020 r. M. S. (skarżący) wystąpił do Prezydenta Miasta Bydgoszczy o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych o numerach 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 oraz lokali użytkowych o numerach U1 i U2, znajdujących się w budynku przy u. [...] w B.. Prezydent wydał zaświadczenia dla lokali mieszkalnych o numerach 1-6 oraz dla lokalu użytkowego nr U2. Postanowieniem z 12 lutego 2021 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr 7 oraz lokalu użytkowego nr U1. Powyższe postanowienie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2021 r., wydanym na skutek zażalenia skarżącego. Organ odwoławczy wskazał, że nieprawidłowo Prezydent powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) w sytuacji, gdy sprawa dotyczy prawnego wyodrębnienia lokali mieszkalnych w budynku o funkcji mieszkalnej. SKO wskazało, że zadaniem organu jest zbadanie samodzielności lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1910 – dalej "u.w.l."). Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Bydgoszczy, postanowieniem z 4 czerwca 2021 r., nr WAB.II.7120.459.2020.MA, odmówił wydania zaświadczeń o samodzielności lokali dla lokalu mieszkalnego nr 7 oraz lokalu użytkowego nr U1 w budynku przy ul. [...] w B.. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza dokumentacji zgromadzonej na potrzeby postępowania, przede wszystkim projektu wewnętrznej instalacji gazowej z 2007 r. zatwierdzonego decyzją własną organu nr 1201/07 z 14 września 2007 r. o pozwoleniu na budowę, wskazuje, że błędną jest sugestia skarżącego, iż w 2007 r. lokal mieszkalny zlokalizowany był na całej kondygnacji piwnicznej, jak i to, że istniały obiekty okienne i drzwiowe w ścianach zewnętrznych i konstrukcyjnych budynku. Organ stwierdził, że po uzyskaniu ww. decyzji nie przeprowadzono postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicznego na lokal mieszkalny bądź na lokal użytkowy - usługowy, ani też postępowania dotyczącego budowy schodów zewnętrznych oraz dodatkowych otworów okiennych oraz drzwiowych w ścianie zewnętrznej budynku. W ocenie organu nieuzasadnionym jest wydanie zaświadczenia dla przedmiotowych lokali mieszkalnego i użytkowego, bowiem w ich miejscu – zgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym - znajdują się m.in. pomieszczenia piwniczne. Według organu nie znajduje się tam lokal usługowy, a lokal mieszkalny stanowi tylko część kondygnacji piwnicznej, pozostała część jest piwnicą. Powołując się na art. 2 ust. 2 i 3 u.w.l. w kontekście przesłanek stwierdzenia samodzielności lokalu, organ wskazał, że pozyskana na potrzeby postępowania dokumentacja wskazuje, że przedmiotowe lokale były dotychczas użytkowane w sugerowany przez skarżącego sposób. Nie stanowi ona jednak dowodu, że lokale posiadają status odpowiednio lokalu mieszkalnego i użytkowego, uzyskany w sposób prawem przewidziany. W ocenie organu skuteczne wystąpienie z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nr 7 i U1 uwarunkowane jest uprzednim uzyskaniem zmiany sposobu użytkowania tych lokali, ewentualnie zalegalizowaniem dokonanych zmian. Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, postanowieniem z 23 lipca 2021 r., nr SKO-431/32/2021, utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego, treści art. 2 i art. 3 u.w.l., art. 46 § 1 Kodeksu Cywilnego oraz art. 217 i 218 § 2 k.p.a. organ stwierdził, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w związku z wnioskiem skarżącego wykazało istnienie rozbieżność pomiędzy dokumentacją przedłożoną przez skarżącego, a tą pozostającą w dyspozycji organu. W ocenie organu odwoławczego skład lokalu nr 7 (dawniej 4) przedstawiony w inwentaryzacji dostarczonej przez skarżącego w związku z postępowaniem o wydanie zaświadczenia, znacznie różni się od ustaleń wynikających z archiwalnej dokumentacji złożonej w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej, zakończonego decyzją nr 1201/07 z 14 września 2007 r. SKO stwierdziło, że brak było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści na dzień wydania postanowienia I instancji. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. S. wniósł o jego uchylenie wraz z postanowieniem I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi na okoliczność niezmiennego użytkowania lokalu nr 7 jako lokalu mieszkalnego i lokalu nr U1 jako lokalu użytkowego. Uzasadniając skargę podniósł, że przedstawione przez niego dokumenty potwierdzają istnienie i użytkowanie od co najmniej kilkudziesięciu lat lokalu mieszkalnego nr 7 i lokalu użytkowego nr U1 w niezmienionym kształcie. Podniósł, że organ I instancji nie przeprowadził wizji lokalnej w obiekcie i w sposób nieuprawniony stwierdził wybicie dodatkowych otworów okiennych i drzwiowych, co zaakceptowało SKO. Również sugestie, jakoby skarżący dopuścił się w lokalu samowoli budowlanej, nie mogły mieć w jego ocenie wpływu na zasadność odmowy wydania zaświadczenia. Podniósł, że projektant instalacji gazowej nie opisywał ani nie analizował sposobu użytkowania pomieszczeń, stan faktyczny lokali na dzień złożenia wniosku odzwierciedla zaś wykonana inwentaryzacja. Skarżący wskazał, że ewentualne rozbieżności pomiędzy dokumentacją pozostającą w dyspozycji organu, a dokumentacją przedłożoną przez skarżącego, nie mogą stanowić przeszkody dla wydania zaświadczenia. Lokale w jego ocenie spełniają przesłankę samodzielności z art. 2 ust. 2 u.w.l. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skarga nie jest zasadna. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Przedmiot kontroli legalności w niniejszej sprawie stwnowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Bydgoszczy o odmowie wydania zaświadczeń o samodzielności lokali dla lokalu mieszkalnego nr 7 oraz lokalu użytkowego nr U1 w budynku przy ul. [...] w B.. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), albo gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Wydawanie przez organ zaświadczeń nie jest aktem woli organu, ale jego wiedzy. Poprzez wydane zaświadczenie organ potwierdza istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Dlatego też podstawa wydania zaświadczenia nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2011 r. sygn. II SA/Wa 1385/11; z 22 czerwca 2006 r. sygn. VI SA/Wa 292/06 dostępne jw.). Materialnoprawne przesłanki w zakresie cech samodzielnego lokalu zawiera ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z art. 2 ust. 1 samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne (art. 2 ust. 2). Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia (art. 2 ust. 3). Zaznaczyć w tym miejscu też należy, że w sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia w trybie art. 217 – 220 k.p.a., organy prowadzą postępowanie dowodowe bardzo w ograniczonym zakresie. Poprzez wydanie zaświadczenia organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści tego zaświadczenia. Przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Postępowanie wyjaśniające w toku tego postępowania doznaje zatem zdecydowanego ograniczenia (vide: wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 1197/15, dostępny jw.). W niniejszej sprawie skarżący ubiegał się o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnego i użytkowego znajdujących się w kondygnacji podziemnej budynku przy ul. [...] w B.. Jak wynika z pozostającej w dyspozycji organu decyzji nr 1201/07 z dnia 14 września 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie wewnętrznej instalacji gazowej doprowadzającej gaz m.in. do lokalu nr 4 (aktualnie nr 7) wyodrębnione na tym poziomie pomieszczenia, ujęte przez skarżącego jako części lokalu mieszkalnego nr 7 i użytkowego U1, miały charakter komórek piwnicznych. W zasobach organu brak jest natomiast innych dokumentów urzędowych świadczących o tym, że przedmiotowe pomieszczenia są użytkowane w sposób zgodny z prawem jako pomieszczenia mieszkalne lub jako lokal użytkowy (np. decyzja o zmianie sposobu użytkowania piwnic na cele mieszkalne). Zasadnie podnoszą organy obu instancji, że przedłożone przez skarżącego dokumenty – inwentaryzacja budynku, kopie umów najmu, dokumenty związane z dochodzeniem odszkodowania od ubezpieczyciela, decyzje przyznające dodatki mieszkaniowe – świadczą jedynie o tym, że pomieszczenia zlokalizowane w piwnicy są wykorzystywane w sposób sugerowany przez skarżącego i nie świadczą o statusie prawnym tych pomieszczeń. Zasadnie też wskazał organ odwoławczy, że wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu stanowi przesłankę warunkującą w przyszłości powstanie nieruchomości lokalowej, samo zaświadczenie nie podlega zaś potem merytorycznej kontroli, toteż podstawy wydania zaświadczenia nie mogą budzić jakichkolwiek wątpliwości. Zgodnie z materiałem dowodowym organu – decyzją administracyjną z 2007 r. – w podziemnej kondygnacji nie znajduje się lokal usługowy, a lokal mieszkalny stanowi tylko część kondygnacji piwnicznej (część ta oznaczona została na rzucie piwnicy jako "M-4"). Pozostała część to, jak wskazano, pomieszczenia piwniczne. Samodzielność lokali powinna polegać na nieskrępowanym dostępie do nich ich właścicieli i korzystających z nich osób. Istotą samodzielności lokalu jest to, że może być wykorzystywany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, niezależnie od korzystania z innych lokali (por. m. in. wyrok NSA z 29 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3777/18 i z 17 marca 2020 r. w sprawie II OSK 602/19, wyrok WSA w Warszawie z 4 lutego 2021 r. sygn. VII SA/Wa 1996/20, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem jak wynika z dokumentacji przedstawionej przez skarżącej (inwentaryzacja – rzut sutereny) lokal użytkowy U1 składa się z pomieszczenia usługowego i łazienki z wc, które to dwa pomieszczenia oddzielone są od siebie korytarzem przyporządkowanym do lokalu nr 7. Wobec obu lokali nie zostaje zatem w tej sytuacji również zachowana ciągłość komunikacyjna niepowodująca ingerencji w korzystanie z innego lokalu. W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie zatem stwierdziły, że brak jest przesłanek do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego i użytkowego dla lokalów nr 7 i U1 w budynku przy ul. [...] w B.. Podniesiona w skardze argumentacja dotycząca robót budowlanych przeprowadzonych bez koniecznych pozwoleń (zgłoszeń) w przedmiotowym pomieszczeniu (piwnicy) nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięć obu instancji, albowiem kwestia ta nie stanowiła zasadniczego powodu odmowy wydania zaświadczenia. Odmowa wydania zaświadczenia podyktowana była rozbieżnościami, jakie uwidoczniły się na gruncie dokumentacji pozostającej w zasobach organu oraz dokumentacji przedstawionej przez skarżącego. Z uwagi na powyższe Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.