II SA/Bd 1334/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację drugiego zjazdu indywidualnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] r Zarząd Województwa K. – P., z upoważnienia którego działał Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich, po rozpatrzeniu wniosku A. G. oraz skarżącego S. G., nie wyraził zgody na lokalizację drugiego zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] relacji S. – U. – W. – C. – W. – droga klasy Z, w km 9 + 418 strona prawa, na działkę nr [...] w miejscowości D. C., gmina D. C.. Organ ustalił, że działka nr [...] znajduje się na terenie, na którym zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy D. C. z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. C. (Dz. Urz. Woj. Kuj – Pom. z 2005 r. Nr [...] poz. 1724) zakazuje się budowy zjazdu z drogi publicznej bez zgody właściciela drogi. Na działce znajduje się budynek mieszkalny, posiadający zjazd z drogi wojewódzkiej, zlokalizowany w ciągu istniejącego chodnika w km 9 + 400 strona prawa. Wnioskodawca potwierdza ten fakt i wnosi o drugi zjazd. Organ podniósł, że załączona do wniosku kopia postanowienia Sądu Rejonowego w B. II Wydziału Cywilnego z dnia [...] grudnia 2015 r. (sygn. akt II Ns 1848/12) w sprawie podziału majątku wspólnego nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...] nie określa sposobu obsługi komunikacyjnej dla poszczególnych części podzielonego majątku. Co prawda geodeta w swojej opinii nadmienia, iż zachodzi potrzeba lokalizacji drugiego zjazdu, lecz nie uwzględniono tej argumentacji w postanowieniu sądu. Organ nie otrzymał ponadto od wnioskodawcy dokumentów dotyczących czynności geodezyjnych na działce. Organ ustalił także, że droga wojewódzka, do której wnioskodawca planuje lokalizację drugiego zjazdu, jest drogą kategorii Z (zbiorcza), o dużym natężeniu ruchu, które według danych z pomiaru ruchu z 2015 r. wynosi 7037 SDR. Organ podniósł, że zgodnie z art. 19 ust. 1, art. 4 pkt 21 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.d.p.") do zarządcy drogi należy niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu na drodze. Ponadto rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne"; Dz. U. z 2016 r. poz. 124) w § 9 ust. 1 pkt 5 stanowi, iż w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów. Planowany do pobudowania zjazd znajduje się w strefie oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr 551 i gminnej – ul. [...], co może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników (nowy zjazd znajduje się 23 m. skrzyżowania, czyli bliżej niż istniejący zjazd, który jest oddalony od skrzyżowania o 41 m.). Organ podniósł ponadto, że zgodnie z normatywami określonymi w § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Organ zwrócił uwagę, że w roku 2015 miała miejsce przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...], w ramach której dokonano m.in. przebudowy istniejącego zjazdu na działkę nr 352 i jest ona objęta czteroletnim okresem gwarancji. W odwołaniu zarzucono naruszenie zasady praworządności (art. 7 i 8 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej w skrócie "k.p.a.") poprzez brak uwzględnienia ww. postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] grudnia 2015 r. Odwołujący zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania sądowego biegły sądowy z dziedziny geodezji sporządził opinię z dnia [...] października 2015 r. w której wskazał, że jest możliwe dokonanie podziału majątku wspólnego poprzez wydzielenie dwóch lokali mieszkalnych oraz dokonanie podziału do korzystania nieruchomości wspólnej stanowiącej działkę nr [...], jednakże zachodzi konieczność wybudowania nowego zjazdu z drogi wojewódzkiej na część nieruchomości projektowanej do korzystania przez skarżącego. Biegły wyjaśnił w opinii, iż otrzymał zapewnienie w Wojewódzkim Zarządzie Dróg Publicznych w B., iż w przypadku dokonania podziału nieruchomości nie ma przeszkód do wybudowania nowego zjazdu. Odwołujący zarzucił ponadto, że organ nie zbadał, czy wybudowanie nowego zjazdu może spowodować pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu na przedmiotowej drodze wojewódzkiej oraz czy spowoduje zwiększenie intensywności zjazdów na działkę nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Jednocześnie zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z treścią § 9 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów. Jednocześnie, zgodnie z § 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Kolegium podniosło, że art. 29 ust. 4 u.d.p. w związku z użyciem słowa "może" wyraża konstrukcję uznania administracyjnego. Granice uznania są określone przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Przepisy tego rozporządzenia, do którego odsyła art. 29 u.d.p., nie pozostawiają wątpliwości, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1422/13). Kolegium ustaliło, że działka nr [...] jest przedmiotem współwłasności A. G. i skarżącego S. G. oraz że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Sąd Rejonowy w B. dokonał podziału ich wspólnego majątku. W punkcie IV postanowienia Sąd dokonał podziału do korzystania nieruchomości wspólnej, wydzielając m.in. części działki do wyłącznego korzystania przez każdą z ww. osób. Dokonując podziału quad usum działki nr [...] Sąd nie orzekł o konieczności wykonania nowego zjazdu na część działki przeznaczoną do wyłącznego korzystania przez skarżącego. Wskazując, że planowany zjazd znajduje się 23 metry od skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą gminną – ul. [...] i byłyby pierwszym zjazdem od strony drogi gminnej, Kolegium stwierdziło, że planowany zjazd zlokalizowany byłby w strefie oddziaływania skrzyżowania, co niewątpliwie miałoby wpływ na bezpieczeństwo ruchu na drodze wojewódzkiej. Kolegium wskazało ponadto, że istnieje różnica poziomów pomiędzy drogą nr [...] a działką nr [...], co oznacza, że ewentualny wyjazd z działki nr [...] musiałby odbywać się "pod górę" w związku z czym nie byłby zachowany warunek określony w § 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne tj. musiałby odbywać się w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę dla uczestników ruchu korzystających z drogi. W skardze do sądu S. G. wniósł o uchylenie decyzji organów obu organów, zarzucając naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. z uwagi na nieuwzględnienie ochrony słusznych interesów osób – właścicieli nieruchomości, a także zasady praworządności i wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, 2) art. 8 k.p.a. z uwagi na przeprowadzenie postępowania w sposób, który wpływa na brak zaufania uczestników do władzy publicznej, 3) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, 4) art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ dopuścił się naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. odmawiając zgody na wybudowanie drugiego zjazdu w sytuacji, kiedy w trakcie postępowania zakończonego ww. postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] grudnia 2015 r. biegły sądowy wskazał, że dokonanie podziału majątku wspólnego obejmującego działkę nr [...] jest możliwe, jednakże zachodzi konieczność wybudowanie nowego zjazdu oraz wyjaśnił, że otrzymał zapewnienie w Wojewódzkim Zarządzie Dróg Publicznych w B., iż nie ma przeszkód na wybudowanie nowego zjazdu w przypadku dokonania podziału nieruchomości do korzystania. Skarżący podniósł także, że organ nie zbadał, czy wybudowanie nowego zjazdu spowoduje zwiększenie intensywności zjazdów na działkę nr [...]. Nie uwzględnił także postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] grudnia 2015 r. na mocy którego został dokonany podział quad usum działki nr [...]. Stosownie do tego postanowienia, w przypadku niewydania zgody na wybudowanie drugiego zjazdu skarżący zostanie pozbawiony dostępu do drogi publicznej. Zdaniem skarżącego organ dopuścił się naruszenia art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez brak wskazania, jakie warunki techniczne nie pozwalają na zrealizowanie nowego zjazdu. Skarżący podkreślił, że nawet gdyby takie warunki istniały, to organ nie jest zmuszony do odmowy wydania zgody; przepis został sformułowany w ten sposób, że organ posiada dowolność decyzji i mimo niewłaściwych warunków technicznych pozwolenie może wydać – chociażby ze względu na podział do korzystania nieruchomości, co ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w skrócie "u.d.p."), zgodnie z którym, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zjazdem zaś jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 u.d.p.). Na wstępie należy zauważyć, iż art. 29 ust. 4 u.d.p. w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 u.d.p., nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną. Podkreślić należy, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest właśnie zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (zob. wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99; wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 276/11; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1068/10, LEX nr 863287, z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1243/09, LEX nr 594986, czy też z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1148/06, LEX nr 382712). Innymi słowy, organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w tym ruchu pieszych), zatem kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego. W decyzji będącej przedmiotem kontroli organ odwoławczy stwierdził, że wnioskowana lokalizacja zjazdu pogorszy bezpieczeństwo ruchu drogowego, gdyż znajduje się w strefie oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą gminną (zjazd miałby być zlokalizowany 23 m od skrzyżowania), a ponadto wyjazd z działki nr [...] musiałby się odbywać "pod górkę" w związku z czym nie jest zapewniona widoczność wyjazdu na drogę dla uczestników ruchu drogowego. Organ podkreślił przy tym, że na drodze klasy Z, jaką jest droga wojewódzka nr [...], należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów. Powołany przez organ § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne stanowi, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1); w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę (pkt 2). Z kolei zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 tegoż rozporządzenia w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach: (...) droga klasy Z powinna mieć powiązania z drogami wszystkich klas, z ograniczeniami wynikającymi z pkt 1 i 2, a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 500 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 300 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 250 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 150 m, przy czym na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Biorąc pod uwagę ustalenia organu należy uznać za zgodną z prawem ocenę organu, że lokalizacja zjazdu stworzyłaby na odcinku drogi nr [...] objętej wnioskiem, wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie ulega wątpliwości, że każdy zjazd z drogi, stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze, a także im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania. W tym kontekście istotne jest poczynione w toku postępowania ustalenie, iż na przedmiotowej drodze wojewódzkiej jest drogą o dużym natężeniu ruchu – 7037 pojazdów SDR (średni dobowy ruch) według pomiaru ruchu z roku 2015. Powszechnie natomiast znanym faktem jest, że średnie natężenie ruchu na drogach wojewódzkich według pomiaru z 2015 r. wynosiło 3520 SDR (por. "Podsumowanie wyników GPR 2015 na zamiejskiej sieci dróg wojewódzkich" str. 5, publ. [...]2551/GPR-2015) Jak wyżej wskazano – zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym ma pierwszeństwo zarówno przed słusznym interesem wnioskodawcy jak też może być podstawą ograniczenia praw właścicielskich. Przy ustalonym w sprawie stanie faktycznym (nie kwestionowanym przez skarżącego), z którego wynika, że planowany zjazd znajdowałby się obszarze oddziaływania skrzyżowania i nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę organ prawidłowo zastosował się do zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki, wynikającemu w szczególności z prawa własności skarżącego. Nie można przy tym uznać, iż zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie powinna zostać przez organ uwzględniona ze względu na treść postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] grudnia 2015 r., na mocy którego ten Sąd dokonał podziału quod usum nieruchomości – działki nr 352 oraz przebieg postępowania przed tym Sądem. Podział nieruchomości quod usum może być w każdym czasie zmieniony. Ponadto wbrew twierdzeniu skarżącego w toku postępowania przed sądem cywilnym biegły geodeta nie uzyskał potwierdzenia, że skarżący uzyska zezwolenie na wykonanie drugiego zjazdu. Jak wynika z treści załączonej do akt sprawy opinii biegłego geodety w trakcie przeprowadzonego wywiadu otrzymał on "informację ustną, że istnieje możliwość uzyskania zgody wydanej przez Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych na wybudowanie na własny koszt drugiego wjazdu na część nieruchomości przeznaczonej do wyłącznego korzystania przez Wnioskodawcę" (str. 3 opinii biegłego). Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Sąd oddalił skargę.