II SA/Bd 1342/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska- Ziołek ( spr ) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 13, §14 i §15 załącznika do zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Aleksandrowie Kujawskim wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Aleksandrów Kujawski z dnia 22 czerwca 2017 r. nr XXXII/263/17 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Aleksandrów Kujawski, którą zaskarżył w zakresie: § 13, § 14 i § 15 załącznika do Uchwały. Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j Dz.U. z 2017 r., poz. 994) w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - poprzez wprowadzenie w uchwale zapisów stanowiących przekroczenie delegacji ustawowej oraz uregulowanie kwestii będących przedmiotem norm zawartych w przepisach ustawowych. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej powyżej części. W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że dyspozycja art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie pozostawia wątpliwości, iż upoważnienie zawarte w tym przepisie określa wyczerpująco zakres zagadnień, a tym samym jakiekolwiek odstępstwo w tej kwestii jest niedopuszczalne. Za przekraczające zakres ustawowego upoważnienia skarżący uznał § 13 i § 15 załącznika do Uchwały, a w odniesieniu do zaskarżonego § 14 wskazał dodatkowo na wprowadzenie regulacji ujętej już w przepisach kodeksu wykroczeń – art. 91 i 145 k.w. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie. Organ zgodził się bowiem z zarzutami przekroczenia granic ustawowej delegacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Aleksandrów Kujawski podjęta 22 czerwca 2017 r. i ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. – zwanej dalej "u.c.p.g." – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały). Jest poza sporem, że zaskarżona Uchwała – jak każda uchwała mająca za przedmiot regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie – jest aktem prawa miejscowego. Wynika to expressis verbis z art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiego aktu należy stwierdzić, że mieści się ona w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W odniesieniu do regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 u.c.p.g. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; jest aktem: o zasięgu lokalnym i rangi podstawowej, stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; a ponadto aktem wymagającym ogłoszenia. W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908 ze zm.). Jedną z podstawowych zasad tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego Regulaminu (załącznika do zaskarżonej uchwały), jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 ustawy, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w tym akcie nakazów albo zakazów w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa. W myśl art. 4 ust. 2 u.c.p.g. – regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: - wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; - rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, liczby osób korzystających z tych pojemników; - częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; - innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; - obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; - wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; - wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący i powinno być interpretowane ściśle. Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnosząc się w sposób bardziej szczegółowy do zaskarżonych przepisów Regulaminu i związanych z nimi zarzutów należy wskazać, co następuje. Pierwszy z zarzutów skargi dotyczy regulacji § 13 w/w załącznika do zaskarżonej uchwały, który stanowi, że "Właściciel nieruchomości powinien zapobiegać powstawaniu odpadów i ograniczać ich ilość, a także podjąć działania mające na celu ułatwienie poddania procesom odzysku wytworzonych odpadów, w tym poprzez selektywne zbieranie odpadów na zasadach określonych w niniejszym regulaminie". W ocenie Sądu omawiany zapis regulaminowy jest de facto pozbawiony doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat. Rada gminy, na mocy delegacji ustawowej upoważniona została do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości w granicach upoważnienia, a nie do formułowania ogólnych celów i stanów pożądanych. "Powinność zapobiegania powstawaniu odpadów" i podejmowania ogólnikowo określonych działań - o jakim mowa w/w przepisie Regulaminu, nie jest wystarczająco sprecyzowany. Powoduje to, że ustalenie, czy w danym, konkretnym przypadku obowiązek nałożony mocą aktu prawa miejscowego został wypełniony byłoby kwestią zbyt ocenną i trudną do zweryfikowania. Zaznaczyć też trzeba, że normy prawne mają za zadanie wyznaczanie określonych zachowań, gdyż ich podstawowym celem jest skuteczne oddziaływanie na zachowania społeczne, nakazują (zakazują) określone postępowania, bądź wyznaczają określoną sferę do swobodnej decyzji adresata, ewentualnie wskazują sposób powinnego zachowania, natomiast nie mogą formułować postulatów, zaleceń czy sugestii określonych działań. Organ winien mieć na uwadze, że przepisy aktów prawnych powinny być tak zredagowane, aby wyrażały intencję uchwałodawcy w sposób dokładny i zrozumiały. Związane jest to z zasadą precyzji w redagowaniu przepisów prawnych, według której przepisy powinny być tak skonstruowane, aby ich adresaci nie mieli wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis. Wobec uznania zatem, że przepis § 13 załącznika do Uchwały narusza zasady techniki prawodawczej, a ponadto wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, Sąd stwierdził jego nieważność. Sąd podzielił również zarzut skargi odnoszący się do § 14 załącznika do Uchwały. Regulamin w tej części nakłada obowiązek natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzę z miejsc przeznaczonych do użytku publicznego. Rację ma skarżący, że wprowadzony w tym przepisie nakaz unormowany jest przepisami ustawowymi i mieści się w dyspozycji czynów zakazanych, wynikających z aktów prawa powszechnie obowiązującego – tj. art. 91 k.w. oraz 145 k.w. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że powtórzenie regulacji bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co już zawarte jest w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawa, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, jest też dezinformujące – trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do zmiany intencji prawodawcy – a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Podobne stanowisko zaprezentowane zostało między innymi w wyrokach NSA: z 30 września 2009 r. – II OSK 1077/09, z 7 kwietnia 2010r. – IIOSK 170/10 (dostępne w bazie j.w). W ocenie Sądu, poza zakres upoważnienia określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. organ wykroczył również w przepisie § 15 załącznika do Uchwały, w ramach których nałożył na właścicieli zwierząt domowych obowiązek wyprowadzania psów na smyczy, a psy rasy agresywnej dodatkowo w kagańcu. Stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi, czy w kagańcu. Zdaniem Sądu wskazaną regulacją organ nałożył na adresatów norm obowiązki zbyt rygorystyczne, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji). W ocenie Sądu generalny i bezwarunkowy obowiązek prowadzania wszystkich psów na uwięzi i w kagańcu może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku, rozmiaru) zwierzęcia. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Warto też podkreślić, że zagadnienie to już było przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12 (dostępny na stronie htp//orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA). Sąd podziela wyrażone tam stanowisko, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń W. Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście ras psów uznawane za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę oraz ochronę. Z powyższych względów Sąd uznał przedmiotowe regulacje za nadmierne, nie uwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalne, bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie – a tym samym wykraczające poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. W konsekwencji niezbędnym było stwierdzenie nieważności w/w przepisu. Reasumując - z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona Uchwała narusza w sposób istotny wskazywane przepisy prawa. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak sentencji wyroku – działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.