II SA/Bd 1344/13

Dnia 19 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 roku sprawy ze skargi M. i S. H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...], działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 83 ust. 1 i art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po stwierdzeniu przystąpienia do użytkowania, z naruszeniem art. 54 ustawy Prawo budowlane, budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w miejscowości D., gm. W., wymierzył M. H. karę w kwocie [...] zł, z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2013 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Organ podał, że w trakcie przeprowadzonej kontroli budowy budynku mieszkalnego pracownicy organu stwierdzili przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Z wykonanego podczas kontroli materiału zdjęciowego wynika bowiem, że przedmiotowy budynek jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. W łazience (pomieszczenie nr [...]) ustawiona jest pralka, na której znajduje się kosz z bielizną, na umywalce i parapecie okna umieszczone są środki czystości i osobistego użytku (m. in. szczoteczki do zębów), a na kabinie prysznicowej rozwieszony ręcznik. W pomieszczeniu gospodarczym (nr [...]) ustawione są lodówka, suszarka do prania oraz regał z kompotami i słoikami, na którym zawieszona jest torba z foliowymi torbami (reklamówkami) ze sklepów, na podłodze ustawione są zgrzewki z napojami oraz podest dla dziecka do korzystania z muszli klozetowej, na taborecie i za nim plastikowe miski. Pokój rodzinny (nr [...]) jest wyposażony w meble, przy kanapie, na której leżą poduszki i narzuta znajduje się stolik z serwetką i pilotami do obsługi sprzętu RTV, na parapecie okiennym ustawione są żywe kwiaty doniczkowe. W sypialni (pokój nr [...]) znajduje się łóżko, a przy nim dwie szafki nocne, na których ustawione są kompozycje kwiatowe oraz lampka nocna. W kuchni (pomieszczenie nr [...]), na blacie przy zlewozmywaku stoi kuchenka mikrofalowa oraz akcesoria kuchenne, w oknie natomiast ustawione są żywe kwiaty doniczkowe, ozdobna ceramika oraz rolety. Na blacie oddzielającym kuchnię od pokoju rodzinnego ustawiona jest kompozycja kwiatowa. W szafkach znajdują się elementy wyposażenia kuchni. Ponadto, organ podał, że inwestor w dniach [...] maja 2009 r. i [...] września 2011 r. zawarł umowy z Zakładem Gospodarki Komunalnej w W. Sp. z o. o. o zaopatrzenie w wodę i wywóz nieczystości stałych (pojemnik o poj. [...] l miesięcznie). Usługa określona w ww. umowach dotyczy przedmiotowej nieruchomości. Z zestawienia zużycia wody wynika zaś, że od grudnia 2010 r. woda była pobierana w ilościach mogących świadczyć o użytkowaniu budynku mieszkalnego na ww. działce. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 54 ustawy Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu (nadzoru budowlanego) o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Stosownie zaś do art. 57 ust. 7 ustawy, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wysokość wymierzonej kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w świetle art. 59f ust. 1 i 2 powołanej ustawy, wynosi [...] zł. Na powyższe postanowienie, M. i S. H. złożyli zażalenie. W uzasadnieniu wskazali, że dowody zebrane przez Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S. nie są istotnymi dowodami stwierdzającymi przystąpienie przez nich do użytkowania budynku mieszkalnego. Podali, że mieszkają u brata, a do budowanego domu udają się w wolnych chwilach i nie zamieszkują w nim, jak twierdzi organ. W ich ocenie, organ niezasadnie nie wziął pod uwagę pomieszczeń, które nie są jeszcze umeblowane, a skupił się jedynie na tych posiadających umeblowanie i sprzęt. Wskazali, że obawiając się utraty dorobku życia osobiście pilnują nieruchomości w dzień oraz czasami w nocy, dlatego koniecznym było wyposażenie mieszkania w konieczny sprzęt i meble. Odnośnie zaś stwierdzonego poboru wody wskazali, że woda używana jest do budowy (zaprawy murarskie, zalewanie posadzek itp.), podlewania trawników, drzewek. Ponadto, z powodu uszkodzenia instalacji wodnej nastąpiła awaria zaworów, co powodowało sączenie się wody do gruntu przez dłuższy czas. Wskazali też na trudną sytuację materialną i niepełnosprawność dzieci, co powoduje, że nałożona kara jest zbyt wysoką i uciążliwą. K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., postanowieniem z [...] września 2013 r. Nr [...], działając na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 57 ust. 7, art. 54, art. 59f ust. 1, art. 59g w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane następuje wdrożenie postępowania na podstawie art. 57 ust. 7 ww. ustawy i wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar zgodnie z art. 59f ust. 1 ustawy, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ wskazał, że dokonane podczas kontroli obiektu budowlanego ustalenia potwierdzają, że doszło do użytkowania budynku mieszkalnego, co zostało przez organ nadzoru budowlanego l instancji udowodnione. Dołączony do akt sprawy protokół kontroli budowy oraz dokumentacja fotograficzna przedstawiają kompletnie umeblowaną kuchnię, w pokojach znajduje się umeblowanie, sprzęt domowy, również łazienka jest wyposażona w niezbędne do jej użytkowania przedmioty. W pomieszczeniu gospodarczym znajduje się lodówka, suszarka oraz regał z przetworami. Użytkowanie rzeczonego budynku mieszkalnego potwierdza również wykazane w zestawieniu zużycie wody dla nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, powyższe świadczy o przystąpieniu do użytkowania budynku. Organ wyjaśnił przy tym, że w ustawie Prawo budowlane, brak jest definicji ustawowej "przystąpienia do użytkowania", jednakże opierając się na praktyce sądowo-administracyjnej, przez "przystąpienie do użytkowania" należy rozumieć rozpoczęcie korzystania z obiektu budowlanego lub jego części zgodnie z jego przeznaczeniem niezależnie od charakteru tego korzystania, jego trwałości czy zupełności. Ustalony przez organ l instancji stan faktyczny oraz zebrana dokumentacja potwierdza, że przystąpienie do użytkowania w niniejszej sprawie występuje. W konsekwencji, w związku z naruszeniem przez inwestora art. 54 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego l instancji zasadnie wydał postanowienie o nałożeniu na inwestora kary na podstawie art. 57 ust. 7 ww. ustawy. Przepis art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie pozwala organowi na uznaniowość, lecz obliguje do jej wymierzenia, natomiast sposób jej wyliczenia określa art. 59f ustawy. Zdaniem organu, wymierzona kara została naliczona prawidłowo. Skargę na postanowienie K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli M. i S. H., wnosząc o pozytywne rozpatrzenie skargi. W uzasadnieniu skargi powołali argumentację przedstawioną uprzednio w zażaleniu od postanowienia organu I instancji w przedmiotowej sprawie. Wskazali ponadto, że o kontroli obiektu budowlanego organ poinformował skarżących dzień przed kontrolą. W związku z tym podkreślili, że gdyby rzeczywiście mieszkali w przedmiotowym budynku, mogliby odmówić przyjęcia kontroli lub się do niej przygotować, tj. usunąć z budynku wszystkie elementy wyposażenia, stwarzające znamiona zamieszkania. Zdaniem skarżących, organ winien bardziej wnikliwie przeprowadzić postępowanie dowodowe, chociażby poprzez przesłuchanie sąsiadów. Podnieśli, że nieistotne zmiany wprowadzone do projektu nie naruszają prawa budowlanego, ale wymagają przed zgłoszeniem do użytkowania formalnego ich zalegalizowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 143, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności postanowienia z dnia [...] września 2013 r. K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie wymierzenia M. H. kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w kwocie [...] złotych. Materialnoprawną przesłankę zaskarżonych postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623). W myśl art. 54 ww. ustawy do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Stosownie natomiast do art. 57 ust. 7 tej ustawy w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ustawodawca wprowadził więc administracyjną karę pieniężną, jako konsekwencję kształtującą odpowiedzialność z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez prawnego zakończenia procesu budowlanego. Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, że skarżący do dnia podjęcia przez PINB w S. działań kontrolnych, nie zawiadomili właściwego organu o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] w miejscowości D., gm. W. Spór natomiast dotyczy tego, czy prawidłowo organy rozpatrujące niniejszą sprawę ustaliły, że doszło do użytkowania budynku. Rację przyznać należy skarżącym, iż ustawa Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że rozumienie pojęcia użytkowania obiektu budowlanego jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części. Pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 383/06, wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1519/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 52/11). Natomiast przystąpieniem do użytkowania w myśl art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, będzie wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy natomiast ocenić już jako trwające użytkowanie (wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1494/09, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2087/10). W ocenie Sądu, zebrane przez organ dowody pozwalają jednoznacznie przyjąć, że skarżący do dnia [...] czerwca 2013 r., a więc daty przeprowadzenia kontroli przez PINB przystąpili do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na ww. działce, mimo ciążącego na nich obowiązku wcześniejszego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Z protokołu z oględzin oraz załączonej do niego dokumentacji zdjęciowej wynika, że pomieszczenia znajdujące się na parterze przedmiotowego budynku są kompletnie wyposażone i umeblowane. Sąd podziela stanowisko organu, że znajdujące się tam elementy, takie jak naczynia, kwiaty ręczniki, kapcie, pościel, środki czystości, kalendarz, zaprawy świadczą jednoznacznie o użytkowaniu budynku. Nadto, na zdjęciach widoczne jest zasłane łóżko, co dodatkowo potwierdza stanowisko organu. O użytkowaniu budynku niewątpliwie świadczy również sposób zagospodarowania przestrzeni w budynku. Sposób ustawienia mebli i innych urządzeń nie pozwala dać wiary twierdzeniom skarżących, iż zostały one tylko przeniesione i wstawione. Ponadto, organ nie poprzestał tylko na przeprowadzeniu kontroli na miejscu. W celu zebrania kompletnego materiału dowodowego zwrócił się do Spółki z o.o. Zakład Komunalny w W. o udzielenie informacji dotyczących dostawy wody. Z uzyskanych dokumentów wynika, że zużycie wody było regularne na podstawie umowy z dnia [...] maja 2009 r. a wywóz nieczystości na podstawie umowy z dnia [...] lutego 2011 r. W aktach sprawy znajduje się wykaz poboru wody w okresie od maja 2009 r. do czerwca 2013 r. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości polegających na użytkowaniu budynku przed dokonaniem zawiadomienia o zakończeniu budowy, obowiązkiem organu było wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W toku rozpoznania niniejszej sprawy kwestią niesporną było to, iż skarżący przed zakończeniem budowy budynku gospodarczego z funkcją mieszkalną, na który uzyskali pozwolenie na budowę z dnia [...] stycznia 2008 r., rozpoczęli użytkowanie tego obiektu budowlanego i zaniechali wykonania obowiązku z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, to jest zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Fakty te zostały ustalone w toku kontroli budowy przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W takiej sytuacji miał zastosowanie art. 57 ust. 7 wymienionej ustawy przewidujący wymierzanie kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane. Nie znajdują też uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nawet jeżeli organ kontrolą nie objął wszystkich pomieszczeń, to i tak nie ulegają zmianie ustalenia, że część pomieszczeń budynku mieszkalnego była w trakcie kontroli użytkowana. W tym stanie rzeczy dokumentacja fotograficzna na okoliczność niewykończonych pomieszczeń w kontrolowanym budynku pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, Sąd wobec ustalenia, że zaskarżone postanowienia odpowiadają przepisom prawa oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.