II SA/Bd 1353/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na Uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr XVI/145/2016 z dnia 25 lutego 2016 r. Rada Miejska w Barcinie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) oraz art. 11a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm., dalej powoływana również jako ustawa) przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Barcin w 2016 roku. Uchwała ta została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w Szubinie, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności zarzucając jej istotne naruszenie prawa tj.: 1. art. 11a ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy poprzez zapewnienie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 1 ust. 2 w Załączniku do zaskarżonej uchwały, miejsca dla zwierząt odebranych na skutek zaniedbań i innych działań określonych w ustawie o ochronie zwierząt, podczas gdy ani przepis art. 11a ust. 1 i ust. 2 ustawy nie dawały upoważnienia do ustanowienia takiego zapewnienia; 2. art. 11a ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy poprzez zapewnienie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 1 ust. 7 w Załączniku do zaskarżonej uchwały, usypiania zwierząt niebezpiecznie agresywnych oraz chorych, których utrzymanie przy życiu wiązałoby się z cierpieniem tylko w przypadkach określonych w ustawie o ochronie zwierząt po zapadnięciu decyzji o jego uśmierceniu wydanej przez podmiot wskazany w powołanej ustawie, podczas gdy ani art. 11a ust. 1 i ust. 2 ustawy nie dawały upoważnienia do ustanowienia takiego zapewnienia; 3. art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez ogólnikowość zapisów § 2 ust. 1 i 2 Załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez zaniechanie podania w wyszczególnionych w tym miejscu jednostkach redakcyjnych aktu prawnego albo w innej części tego aktu konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt; w sytuacji gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań; 4. art. 11a ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy poprzez zapewnienie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 3 ust. 1 w Załączniku do zaskarżonej uchwały, że zwierzęta gospodarskie czasowo odebrane od właściciela lub opiekuna na podstawie wydanej przez Burmistrza Barcina decyzji administracyjnej w przypadkach określonych w art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy zostaną przekazane do gospodarstwa rolnego wskazanego w ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, podczas gdy przepisy art. 11a ust. 1 i ust. 2 ustawy nie dawały upoważnienia do ustanowienia takiego zapewnienia; 5. art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 296 ze zm.) poprzez zaniechanie opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały, pomimo że uchwała zawierająca normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest aktem prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ odnosząc się do zasadniczego zarzutu, dotyczącego zaniechania opublikowania zaskarżonej uchwały w dzienniku urzędowym wskazał, że w jego ocenie przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i tym samym nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym. Organ podkreślił nadto, że kwestia, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności nie jest aktem prawa miejscowego, została przesądzona w sposób wiążący w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nr 16/2012 z 24 kwietnia 2012 r. Organ nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; zwanej w skrócie "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2016 r. poz. 446, dalej zwana "u.s.g."), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono uchwałę Rady Miejskiej w Barcinie w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Barcin w 2016 roku. Zaskarżona uchwała zapadła m.in. na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten obliguje radę gminy do określenia, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W treści tego programu rada obowiązana jest zawrzeć postanowienia dotyczące realizacji zadań w zakresie: 1) zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławiania bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypiania ślepych miotów; 7) wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W ocenie skarżącego Prokuratora zaskarżona uchwała chociaż stanowi akt prawa miejscowego, to nie została przez organ skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, że program opieki nad zwierzętami uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12.10.2016 r., II OSK 3245/14, w którym wskazał, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. NSA zwrócił uwagę na to, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Stanowisko powyższe prezentowane jest także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 13.03.2013 r., II OSK 37/13, z 2.02.2016 r., II OSK 3051/15, z 30.03.2016 r., II OSK 221/16, z 12.10.2016 r., II OSK 3245/14, wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: WSA w Poznaniu z 20.08.2015 r., II SA/Po 531/15, WSA w Rzeszowie z 11.05.2016 r., II SA/Rz 1344/15). Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, które odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jeżeli zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać na podstawie art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Rada Miejska w Barcinie nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 3 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. Dlatego należało stwierdzić, że kontrolowana uchwała w sposób istotny naruszyła art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych i stoi w sprzeczności z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. W ocenie Sądu, już tylko wskazane powyżej naruszenie dotyczące braku publikacji zaskarżonego aktu stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Niemniej jednak, podzielając zastrzeżenia Prokuratora, Sąd stwierdził, że zakwestionowane w skardze regulacje Programu również naruszają przepisy prawa w stopniu skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Rada Miejska w Barcinie w załączniku do zaskarżonej uchwały, w jej § 1 ust. 2, zapewniła miejsca dla zwierząt odebranych na skutek zaniedbań i innych działań określonych w ustawie o ochronie zwierząt. Nadto, w § 1 ust. 7 w załączniku do zaskarżonej uchwały zapewniono usypianie zwierząt niebezpiecznie agresywnych oraz chorych, których utrzymanie przy życiu wiązałoby się z cierpieniem, tylko w przypadkach określonych w ustawie o ochronie zwierząt po zapadnięciu decyzji o jego uśmierceniu wydanej przez podmiot wskazany w ustawie o ochronie zwierząt. Ponadto, w § 3 ust. 1 w załączniku do zaskarżonej uchwały podano, że między innymi zwierzęta gospodarskie czasowo odebrane od właściciela lub opiekuna na podstawie wydanej przez Burmistrza Barcina decyzji administracyjnej w przypadkach określonych w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt zostaną przekazane do gospodarstwa rolnego wskazanego w § 3 ust. 2 tegoż załącznika. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że ww. zapisy w istotny sposób naruszają regulacje rangi ustawowej zawarte w art. 11a w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy, ponieważ Rada Miejska w Barcinie, stanowiąc niniejsze przepisy, przekroczyła upoważnienie ustawowe do stanowienia prawa miejscowego, zakres którego wyznaczają przepisy ustawy o ochronie zwierząt. Wskazać bowiem należy, że akty prawa miejscowego mogą być tworzone wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Rada miejska, podejmując uchwały, zobowiązana jest do ścisłego przestrzegania delegacji ustawowej uprawniającej ją do tego typu działania. Zasada ta wynika z art. 94 Konstytucji RP. Stanowi on, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Tym samym akty prawa miejscowego mają pozycję zależną i są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i nie mogą regulować materii ustawowych, ani wykraczać poza ramy ustawy. Rada miejska na podstawie art. 40 ust. 1 u.s.g. uzyskała prawo stanowienia aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Zgodnie zaś z art. 11a ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Jak wynika z art. 4 pkt 16 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o "zwierzętach bezdomnych" - rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Tymczasem w § 1 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały dokonano reinterpretacji powyższego przepisu rangi ustawowej nadając mu odmienny sens. Rada dokonała w tym zakresie niezgodnego z cyt. przepisami ustalenia nowej, własnej definicji zwierząt bezdomnych. Ponadto, stosownie do regulacji z art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje usypianie ślepych miotów. Mając na względzie wskazane wyżej twierdzenie wskazać należy, że brak było upoważnienia dla Rady Miejskiej w Barcinie dla zapewniania usypiania również zwierząt niebezpiecznie agresywnych oraz chorych, których utrzymanie przy życiu wiązałoby się z cierpieniem (§ 1 ust. 7). Organ nie miał takiego upoważnienia ustawowego. Uwzględniając regulację z art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje między innymi wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Z uwagi na powyższe, Rada Miejska w Barcinie nie była upoważniona do przekazania do gospodarstwa rolnego, wskazanego w § 3 ust. 2 załącznika zaskarżonej uchwały, zwierząt gospodarskich określonych w sposób wynikający z § 3 ust. 1 załącznika do uchwały. Definicja zwierząt gospodarskich zawarta jest w art. 4 pkt 18 ustawy i rozumie się przez to zwierzęta gospodarskie w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Organ nie miał umocowania do odmiennego uregulowania tej kwestii i nadania własnej, nowej definicji zwierząt gospodarskich. Zgodność z prawem aktu wydanego na podstawie upoważnienia polega na pełnym zrealizowaniu tego upoważnienia bez możliwości wybiórczego, czy też częściowego stosowania przepisu. Jeżeli uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów, nie reguluje ich wszystkich, pomimo że z woli ustawodawcy kwestia ta przekazana została do właściwości rady gminy, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia. Dodatkowo, stanowi istotne naruszenie prawa ogólnikowość zapisów § 2 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, albowiem nie podano w nich konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, ani nie określono listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Podkreślenia wymaga, że art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy nakłada na radę miejską obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, czego Rada Miejska w Barcinie nie uczyniła. Na konieczność precyzyjnego określania wskazanych w tym miejscu okoliczności zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 19.05.2016 r. II SA/Kr 221/16, LEX nr 2056522. Dyspozycję art. 11a należy odczytywać w połączeniu z art. 11 ustawy. Wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja art. 11a ust. 2 wskazuje na konieczność określenia sposobu realizacji programu, tym bardziej że program taki jest uchwalany jedynie na rok. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z cyt. wcześniej przepisami ustawy o ochronie zwierząt, a także z przepisami art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 42 u.s.g. oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Z tych względów, na podstawie przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.