II SA/Bd 1364/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Gminy Inowrocław z dnia 16 października 2015 r. nr XI/65/2015 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze Gminy Inowrocław 1. stwierdza nieważność § 8 ust. 1 i ust. 2, § 11 ust. 1, § 18 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. II SA/Bd 1364/17 UZASADNIENIE P. I. wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] października 2015 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy I. (ogłoszonej w dzienniku Urzędowym Województwa K. - P. z 2017 r., poz. 3206 w dniu [...] października 2015 r.), zaskarżając § 4 ust.3, § 8 ust.1 i § 8 ust. 2 (błędnie wskazany w uzasadnieniu jako § 2 ust. 2) § 11 ust. 1 i § 18 ust.1 uchwały i wnosząc o stwierdzenie ich nieważności. Prokurator zarzucił, że wymienione paragrafy wykraczają poza upoważnienie ustawowe bądź stanowią powtórzenie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zarzucono też naruszenie § 115, § 135 i § 137 w zw. z § 143 i § 146 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U.2916 poz.283) W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy powołała się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) nie stwarzający samodzielnie możliwości wydania przez radę aktu o powszechnie obowiązującym charakterze, który musi znaleźć uzasadnienie w przepisach materialnego prawa administracyjnego (Komentarz do art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, Monika Augustyniak, Tomasz Moll - Wolters Kluwer 2016). Prokurator podkreślił, że treść uchwały powinna ściśle odpowiadać ustawowemu upoważnieniu, przy niemożności jego rozszerzenia, dlatego jako wykraczające poza ustawowe upoważnienie ocenić należy zapisy zawarte w § 4 ust.3, uchwały, zobowiązujące przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne do informowania Wójta Gminy I. o jakości wody przeznaczonej do spożycia nie rzadziej niż raz na pół roku. Jak stwierdził skarżący, na przedsiębiorcę obowiązki mogą być nałożone tylko ustawą albo na podstawie upoważnienia ustawowego. Odnośnie do § 8 ust.1 zarzucono, że zapis ten stanowi powtórzenie (przekształcenie) uregulowania z art. 6 ust. 1 ustawy a w dalszej kolejności uregulowań kodeksu cywilnego. Dotyczy on wzajemnych praw i obowiązków stron umowy. W stosunku do § 8 ust. 2 wskazano, że w sposób dorozumiany daje pierwszeństwo regulaminowi nad aktami wyższego rzędu określając, że postanowienia umowy nie mogą ograniczać prawa i obowiązków stron wynikających z ustawy, przepisów wykonawczych i postanowień regulaminu, § 11 ust. 1 stanowi powtórzenie regulacji art. 6 ust 4 ustawy, określającego kto jest stroną umowy. Sposób redakcji § 18 ust.1, zdaniem Prokuratora stwarza domniemanie, że regulamin jest aktem wyższego rzędu niż ustawa. Przepis dotyczy czasu obowiązywania taryfy W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty są niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. W odniesieniu do § 4 ust.3 rada wskazała, że zgodnie z art. 5 ust. 1a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, obowiązującym od 17 sierpnia 2005 r., przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne jest zobowiązane do prowadzenia wewnętrznej kontroli jakości wody. Będąc samorządowym zakładem budżetowym ma ono obowiązek prowadzenia kontroli jakości wody, posiada zatem taką informację. Obowiązek nie dotyczy sporządzania dodatkowych dokumentów czy prowadzenia dodatkowych kontroli a tylko informowania o bardzo istotnej dla mieszkańców kwestii. W odniesieniu do § 8 ust.1, zdaniem organu nie jest on powtórzeniem ani przekształceniem art. 6 ustawy lecz stanowi informację, że umowa określa wzajemne prawa i obowiązki pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. Również § 11 ust. 1 nie stanowi powtórzenia regulacji art. 6 ust. 4 ustawy lecz jest konieczny dla zrozumienia przez odbiorcę trybu zawierania umów. § 18 ust. 1 jest zaś istotny z punktu wiedzenia zapisu kolejnego ustępu, gdyż § 18 ust.2 stanowi, że zmiana taryfy nie wymaga zmiany umowy. Organ podkreślił, że wskazane powtórzenia służyły lepszemu zrozumieniu i czytelności zapisów aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest w części zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - określanej dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia [...] października 2015 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy I.. Powyższą kontrolę zainicjował P. I., którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia [...] stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r., poz. 1767), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Podstawę materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 139 ze zm., dalej u.z.z.w.). Stosownie do ust. 1 tego artykułu rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Natomiast ust. 2 powołanego artykułu statuuje obligatoryjne elementy treści regulaminu wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Odnosząc się do zakwestionowania podstawy prawnej podjętej uchwały, to należy wskazać, że zarzut jest nieuprawniony, gdyż rada przytoczyła też art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Powyższy przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przyjęta enumeracja pozytywna kwestii przekazanych do określenia regulaminem sprzeciwia się umieszczaniu zapisów, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy. Tym samym odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Zdaniem Sądu postanowienia zaskarżonego aktu prawa miejscowego zawarte w § 8 ust.1 i ust. 2, §11 ust. 1 i §18 ust.1 załącznika do uchwały wymagały wyeliminowania ich z omawianego aktu. W § 8 ust.1 zmodyfikowano zapis ustawowy a § 8 ust. 2 przekracza zakres upoważnienia ustawowego. Art. 6 ust 1 ustawy stanowi, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W zakwestionowanym paragrafie wskazano, że prawa i obowiązki stron określa umowa. Jest to istotna modyfikacja przepisu, bo prawa i obowiązki nie tylko wynikają z umów lecz również przepisów powszechnie obowiązujących. Nie zmienia tej oceny zapis ustępu drugiego zwłaszcza, że wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 19 ust. 2 ustawy, pozwalający wyłącznie na określenie warunków i trybu zawarcia umowy, konkretnie art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotyczący warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług §11 ust. 1 dotyczący pisemnego wniosku i określający kto może być stroną umowy nie tyle stanowi powtórzenie przepisu lecz kompilację kilku. Taki zabieg należy uznać za niedopuszczalny, bo po pierwsze, powtarza część jednostek redakcyjnych ustawy a po drugie, nawiązuje do regulacji zawartej w ustawie zamiast wypełniać zakres upoważnienia ustawowego. § 18 ust.1 załącznika do uchwały, określający czas trwania taryfy wykracza poza ustawowe upoważnienie zawarte w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków Zaakcentować należy, iż rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych (por. wyrok NSA z dnia 28.02.2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02, niepubl.; wyrok NSA w Warszawie z dnia 16.03.2001 r., sygn. akt IV SA 385/99; LEX nr 53377). Odnosząc się do stwierdzonego w zaskarżonej uchwale powielania i modyfikowania zapisów ustawy należy wskazać, że w orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 370/07, Lex nr 446997). Dodatkowo w ocenie Sądu nie istnieją istotne racje przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w regulaminie zapisu ustawowego. Należy również zauważyć, że powtarzanie treści przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego – co szczególnie wyraźnie widać na przykładzie badanej uchwały – rodzi też ryzyko, że zgodne nawet z wolą ustawodawcy w dacie podejmowania uchwały, brzmienie przepisów ustawowych, powielonych w akcie prawa miejscowego, może stać się sprzeczne z ustawą, w sytuacji gdy ustawodawca zadecyduje o zmianie uregulowań ustawowych. Tak też się stało w odniesieniu do regulacji dotyczącej czasu obowiązywania taryfy, dlatego też akt prawa miejscowego narusza prawo nie tylko gdy wykracza poza delegację ustawową, ale również wówczas gdy powiela postanowienia ustawowe, jak i gdy zawiera postanowienia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 892/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie sądu nie doszło do istotnego naruszenia prawa w zakresie zapisu: § 4 ust. 3 załącznika. Z art. 19 ustawy wynika, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym określony w punkcie 7 sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Nałożenie więc obowiązku informowania o jakości wody mieści się w zakresie upoważnienia i nie narusza innych ustaw regulujących zakres obowiązków przedsiębiorcy. Reasumując, w zakresie naruszeń prawa, których dopuściła się Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę, sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 8 ust.1 i 2, § 11 ust. 1, § 18 ust. 1 załącznika. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej. W szczególności wszelkie odstępstwa od zakresu delegacji stanowią naruszenie przepisu upoważniającego oraz naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji RP), a to już stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności aktu. Takimi samymi wadami o charakterze istotnym są te regulacje prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do zakresu upoważnienia, ale stanowią powtórzenie regulacji ustawowych, w tym niedokładne lub nadające regulacjom ustawowym odmienne brzmienie. Te zabiegi nie czynią regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków bardziej czytelnym dla jego odbiorców. W ocenianej uchwale nie zostały częściowo dochowane wymagania stawiane przez ustawodawcę regulaminowi, co rzutowało na przedstawioną ocenę legalności uchwały. Wobec powyższego, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części obejmującej przepisy załącznika, wskazane w sentencji wyroku narusza w stopniu istotnym prawo, co uzasadniało stwierdzenie nieważności regulaminu w części, o czym orzeczono, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.