II SA/Bd 1365/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku S. M. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej, wynoszącej [...] zł. W punkcie 3 skargi S. M. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Przywołane powyżej przepisy wskazują, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej ma charakter szczególny, przy czym przesłanki przewidziane w cytowanym przepisie nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, zwłaszcza, że art. 61 § 3 P.p.s.a. zawiera ich wyliczenie kompletne. Jak już wyżej zauważono przesłankami uzasadniającymi zastosowanie przez sąd tej instytucji procesowej jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyjaśnia się, że w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a. chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe powołane poniżej orzeczenia). Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zatem, przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania aktu nie są jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu (por. postanowienia NSA z 16 września 2015 r., sygn. akt II GZ 336/15 i z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OZ 599/15). Ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek opisanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Zagadnienie to było rozważane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten przyjmował między innymi, że obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. Brak przy tym podstaw, aby żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14). W innym orzeczeniu NSA podniósł, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej przez sąd uzasadniający oddalenie wniosku (por. postanowienie z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1399/14). NSA wywodził też, że to w interesie skarżącego leży takie sformułowanie wniosku, by był on precyzyjny i dotyczył konkretnych zagrożeń. Również w jego interesie leży poparcie tychże twierdzeń stosownymi dokumentami; sąd musi mieć wiedzę o okolicznościach uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji oraz mieć możliwość zweryfikowania tejże wiedzy. Uprawdopodobnienie okoliczności nie oznacza gołosłownego stwierdzenia przez podmiot na nią się powołujący, że okoliczność ta istnieje (por. postanowienie NSA z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II FZ 1419/14). Przy czym sąd administracyjny w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku, nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie, do wzywania strony o ich przedstawienie. W przypadku bowiem wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności, P.p.s.a. nie przewiduje, jak choćby w ramach instytucji prawa pomocy, możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego (por. postanowienie NSA z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt I FZ 268/14). Przyjdzie stwierdzić, że Sąd w pełni podziela przedstawione powyżej poglądy oraz stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GZ 455/12, w którym wskazano, że "postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności wydawane jest wyjątkowo, na wniosek skarżącego i nie stosuje się w odniesieniu do niego treści art. 49 P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku nieuzasadnienia lub niedostatecznego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przewodniczący nie ma obowiązku wzywania strony do jego uzupełnienia lub poprawienia, a inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy". Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy dostrzec należy, że skarżący nie wykazał zarówno przesłanek, na jakich opiera swój wniosek, jak też nie przedstawił żadnych okoliczności czy dokumentów uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Jak natomiast trafnie wywiedziono w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II FZ 70/16, "Bez wątpienia uzasadnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie jest zwrócenie się do sądu z samym żądaniem wstrzymania". Zauważyć trzeba, że objęta wnioskiem decyzja dotyczy zwrotu należności pieniężnych. Wyegzekwowanie zaś nałożonej należności pieniężnej przed rozpoznaniem skargi i następnie ewentualne uwzględnienie skargi, nie skutkuje nieodwracalnymi skutkami, gdyż w takim wypadku wskazana skarżoną decyzją kwota nienależnie pobranej płatności z tytułu renty strukturalnej zostanie skarżącemu zwrócona. Każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż w razie uwzględnienia przez sąd skargi i uchylenia decyzji można otrzymać zwrot uiszczonej kwoty (por. postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II GZ 684/13). Sąd, analizując akta sprawy nie dostrzegł z urzędu przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ani też jakichkolwiek okoliczności uzasadniających - w drodze wyjątku - zastosowanie art. 49 § P.p.s.a. Natomiast skarżący, poza wyartykułowaniem samego żądania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, nie uzasadnił w żaden sposób tego wniosku. Nie wskazał zarówno przesłanek, na jakich opiera swój wniosek, jak też nie przedstawił żadnych okoliczności ani dokumentów uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Sąd nie miał zatem podstaw do wzywania strony skarżącej o wykazanie w odpowiedni sposób przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Przyjdzie jeszcze raz powtórzyć, że nie wystarczy samo powołanie się na okoliczności wymienione w art. 61 § 3 P.p.s.a. Wobec tego, nieprzedstawienie przez skarżącego potrzebnych informacji uniemożliwiło Sądowi ocenę jego sytuacji w kontekście wymogów stawianych w ww. przepisie. Stąd, Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody bądź trudne do odwrócenia skutki i działając na zasadzie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.