II SA/Bd 1373/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], Burmistrz M. odmówił E. B. (skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na jej matkę K.R.. W uzasadnieniu, po przytoczeniu treści art. 17 ust. 1, 1b oraz ust 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej "u.ś.r."), organ podniósł, że niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi przeszkodę dla przyznania wnioskowanego świadczenia skarżącej zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. W odwołaniu od powyższej decyzji E. B. zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13, oraz błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który w ocenie skarżącej nie może mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zstępnym niepełnosprawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego oraz treści art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., organ odwoławczy zakwestionował zaistnienie przesłanki negatywnej wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydane na jego kanwie. Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygając w przedmiocie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie uwzględnia się art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Niezależnie od powyższego wskazał, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była zasadna, albowiem niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy E. B., reprezentowana przez adwokata, wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Decyzji zarzucono naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córka niepełnosprawnej, w sytuacji, gdy sprawuje ona faktyczną opiekę nad matką. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wykładnia celowościowa i funkcjonalna art. 17 ust. 1a u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż świadczenie winno zostać przyznane skarżącej jako faktycznej opiekunce niepełnosprawnej matki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") nie wskazuje, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu lub prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W skardze zawarto wniosek w tym zakresie, zaś organ odwoławczy – zapoznając się ze skargą i udzielając na nią odpowiedzi - nie zakwestionował żądania skarżącej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżącej zasadnie odmówiono przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znaczny, matką, z uwagi na zaistnienie w sprawie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., tj. pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadmienić w tym miejscu należy, że sprawie ujawniła się wątpliwość co do stosowalności w postępowaniu z wniosku skarżącej regulacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ I instancji przywołał powyższy przepis w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, nie powołując jednak opisanej w nim przesłanki jako powodu odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od decyzji Burmistrza błędnie przyjęto, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowił zasadniczy powód odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Jak można przypuszczać, nakierowało to z kolei rozważania organu odwoławczego na problematykę stosowalności w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., choć w istocie - w kontekście treści uzasadnienia decyzji organu I instancji – rozważania te były zbędne. W braku potrzeby kontynuowania tego wątku, a to z powodu nieistotności powołanej kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy, dla porządku wypada tylko stwierdzić, że Sąd podziela i potwierdza stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw powoływania się na negatywną przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, uznał on za niekonstytucyjne różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Oznacza to, że na wynik spraw z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych przestała mieć wpływ kwestia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jeżeli niepełnosprawność ta powstała później niż do ukończenia przez nią 18, względnie 25 roku życia, w tym bowiem zakresie ww. przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości wobec prawa). Kwestia ta pozostaje w sprawie bezsporna, nie ma więc potrzeby szerszego odnoszenia się do niej. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższych unormowań wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny, który stosowanie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2086 - dalej "k.r.o.") obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy k.r.o. ustalają przy tym kolejność zobowiązanych, a obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Nie można ponadto pomijać, że w świetle przepisów k.r.o. obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych. Wynika to z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o. Dopóki bowiem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są określonym rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Przy czym rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Z powyższym koresponduje właśnie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Tym samym uznać należy, że przepisy k.r.o. w konfrontacji z mającymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisami u.ś.r., jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, dopiero wtedy, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, takiej pomocy świadczyć (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ odwoławczy słusznie uznał zatem, że zobowiązanym alimentacyjnie w pierwszej kolejności względem niepełnosprawnej osoby jest jej współmałżonek – ojciec skarżącej. Tylko on zatem – w razie spełnienia pozostałych wynikających z u.ś.r. warunków - jest obecnie uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego. Uprawnienie to nie przechodzi na innych członków rodziny w zależności od ich wyboru. Do wyboru skarżącej należy zaś, czy wsparcie ojca w zakresie jego obowiązków opiekuńczych względem żony, realizować będzie poprzez dalsze sprawowanie opieki nad niepełnosprawną, czy może względniejszym będzie podjęcie zatrudnienia celem opłacenia ewentualnej opieki sprawowanej przez osobę trzecią (lub wspomożenia budżetu rodzinnego). Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd stwierdza, że z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wynika, iż ocena, czy współmałżonek, jako osoba zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności, nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, winna być rozstrzygana na podstawie jednoznacznie określonego w ustawie środka dowodowego, jakim jest orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Ani organ administracji, ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni (vide: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 599/20 – dostępny jw.). Sąd dostrzega konieczność ustrzeżenia się od mechanicznej subsumpcji okoliczności faktycznych sprawy do dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., z pominięciem oceny czynników występujących po stronie wnioskodawcy mających bezpośredni wpływ na możliwość sprawowania opieki przez osobę zobowiązaną alimentacyjnie w pierwszej kolejności (małżonka), w sytuacji nielegitymowania się przez nią orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym też zakresie zgodzić się należy z tezą, że w konkretnych, indywidualnych stanach faktycznych, w związku z tak istotną i wrażliwą materią jak zapewnienie koniecznej opieki niepełnosprawnej w stopniu znacznym osobie spokrewnionej, mogą wystąpić szczególne i wyjątkowe sytuacje, wymagające szerszego uwzględnienia wykładni systemowej i celowościowej cytowanych przepisów, w zgodnie z przepisami Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1622/15, wyroki WSA w Olsztynie z 22 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Ol 1391/12, z 12 marca 2020 r. sygn. II SA/Ol 28/20 - dostępne j.w.). Do takich sytuacji można zaliczyć przykładowo starczą niedołężność małżonka, jego bezdomność, ubezwłasnowolnienie, przebywanie w domu pomocy społecznej lub w zakładzie karnym. W sytuacji jednak – tak jak w niniejszej sprawie – kiedy żadne z tych okoliczności nie zostały podniesione, nie ma przestrzeni do rozpoznania sprawy przez organ z uwzględnieniem innych obiektywnych uwarunkowań mogących mieć wpływ na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w dalszej kolejności. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Koniecznym warunkiem uzyskania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką jest wykazanie, że jej ojciec posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro zatem mąż matki skarżącej takiego orzeczenia nie posiada, a w sprawie nie podniesiono żadnych innych okoliczności mających wpływ na stwierdzenie innej obiektywnej przeszkody sprawowania przezeń opieki nad niepełnosprawną, zasadnie Kolegium uznało, że wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.