II SA/Bd 1378/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup posiłków lub żywności oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021r. Prezydent M. B. przyznał M. K. (dalej: strona, skarżący) świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w kwocie [...]zł miesięcznie od [...] czerwca 2021r. do [...] sierpnia 2021r. 2. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący domagał się podwyższenia przyznanej kwoty, ponieważ w jego ocenie wysokość przyznanej kwoty jest zbyt niska i założony nie jest możliwy do osiągnięcia. Kwota [...]zł oznacza rację żywnościową w kwocie [...]zł na dzień, co sprawia, że za taką kwotę nie da się przygotować zdrowego posiłku lub taki posiłek przygotowywać można tylko raz na dwa lub trzy dni. 3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2021r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że stosownie do treści art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2020r., poz. 1876 ze zm. – dalej "u.p.s.") w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Dalej kolegium wskazało, że o tym, w jakim rozmiarze i na jaki okres świadczenie pieniężne na zakup posiłku, zostanie przyznane decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., to znaczy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przyznanie pomocy jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny ubiegającej się o jej przyznanie, a także zakresu środków przeznaczonych na ten cel. Nie oznacza to jednak, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby spełniającej wymogi do jego przyznania jest prawem bezwarunkowym i wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej, będące dysponentami środków publicznych przeznaczonych na realizację zadań pomocowych. Jej celem jest jedynie wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie jej życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem tym nie może być zapewnienie wnioskodawcy stałego źródła dochodów. Odmienna interpretacja przepisów ustawy jest niedopuszczalna i byłaby całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania wysiłków osób potrzebujących wsparcia, a nie ich zastępowania w tych wysiłkach. Organ wskazał, że skarżący ma 55 lat, nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, posiada dobre warunki mieszkaniowe i musi również własnym wysiłkiem zadbać o polepszenie swojej sytuacji bytowej. Kwestia ustalenia wysokości świadczenia na dożywianie pozostawiona została uznaniu administracyjnemu w oparciu o ocenę organu obejmującą jego możliwości finansowe, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc. Przy przyznawaniu tego świadczenia organy muszą uwzględniać fakt, że w sytuacji posiadania ograniczonych środków finansowych na ten cel, środki te winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Kwota przyznanych na te zadania środków jest powszechnie uznawana za niewystarczającą, co oznacza że organ musi miarkować kwoty przyznawanych świadczeń pomocowych dla wszystkich ubiegających się o taką formę pomocy, ze szczególnym uwzględnieniem rodzin w których wychowują się dzieci. Końcowo organ wskazał, że przepis art. 3 u.p.s. nie dopuszcza możliwości uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów o co wnioskuje skarżący, ani nie pozwala na udzielenie tej pomocy osobom, które dysponują możliwościami samodzielnego przezwyciężenia trudności na jakie napotkały lub też realizowania tylko takiej formy pomocy jakiej strona subiektywnie oczekuje. 4. W skardze do Sądu strona podniosła, że decyzja organu odwoławczego jest skandaliczna i bulwersująca, a jej uzasadnienie jest pełne frazesów i prawniczego bełkotu. Dalej skarżący wskazał, że przyznanie świadczenia pomocowego w wysokości [...] zł miesięcznie na zakup posiłków nie zaspokaja niezbędnych potrzeb życiowych w zakresie posiłków i żywności. Skarżący przedstawił swoją osobistą sytuację i odniósł ją do systemu opieki społecznej w Polsce, którą ocenił bardzo krytycznie. Zarzucił organowi, że przyznanie pomocy w wysokości [...] zł jest ochłapem rzuconym człowiekowi ubogiemu. 5. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022r. poz. 329 - dalej "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 7. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2021r. którą przyznano skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w kwocie [...]zł miesięcznie od [...] czerwca 20221r. do [...] sierpnia 2021r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s., przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Decyzja w sprawie zasiłku celowego ma znamiona aktu uznaniowego, a zatem spełnienie wymogów określonych w tym przepisie, a także wymogu dotyczącego kryterium dochodowego (art. 8 u.p.s.) otwiera możliwość przyznania zasiłku celowego, przy czym podjęcie rozstrzygnięcia pozytywnego w tej sprawie nie jest obowiązkiem organu. 8. W ocenie sądu organy dokonały właściwej wykładni i właściwie zastosowały przepisy ustawy o pomocy społecznej. Badając prawidłowość zaskarżonej decyzji wskazania wymaga, że objęta programem rządowym pomoc przewidziana w uchwale Rady Ministrów nr 140 z dnia 15 października 2018r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M.P. z 2018r., poz. 1007), realizowana jest w trybie przewidzianym w przepisach u.p.s. i prawidłowo należy ją zakwalifikować jako formę zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 39 u.p.s. W świetle tej regulacji w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Pozostaje to w spójności z treścią przepisów powołanej uchwały Rady Ministrów, z której wynika m.in., że program na szczeblu gminy realizują samorządowe jednostki organizacyjne pomocy społecznej przy udziale właściwych jednostek organizacyjnych gminy, zaś do zadań gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) należy przyznawanie pomocy za pośrednictwem kierowników ośrodków pomocy społecznej wynikającej z Programu. Podkreślenia również wymaga, że przewidziane w ustawie o pomocy społecznej prawo do zasiłku celowego oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Organ administracji działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd sprowadza się do badania czy organ przy wydaniu tej decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie. Organ orzekając w konkretnej sprawie może, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2014r. sygn. akt IV SA/Po 1114/13, wyroki NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1192/12 oraz z dnia 21 marca 2012r. sygn. akt I OSK 1920/11. W niniejszej sprawie bezspornym było, że skarżący spełnia kryterium dochodowe warunkujące skorzystanie z takiej formy pomocy. Organy obu instancji pozytywnie ustosunkowały się do żądania skarżącego wyrażonego we wniosku przyznając mu świadczenie pieniężne na zakup posiłku w wysokości [...] zł miesięcznie. Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji przy określaniu takiej wysokości pomocy wzięto pod rozwagę sytuację życiową skarżącego, a także możliwości finansowe organu oraz potrzeby innych osób wymagających wsparcia ze strony instytucji pomocy społecznej. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, Kolegium wydając powyższe rozstrzygnięcie nie przekroczyło granic uznania administracyjnego, bowiem przekonująco przedstawiło powody dla których uwzględniło żądanie skarżącego oraz przedstawiło funkcje przepisów prawa znajdujących w niniejszej sprawie zastosowanie. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach organy muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 201/17). Ponadto zauważyć należy, że dokonywana przez Sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Skład orzekający przeprowadził kontrolę legalności podjętych w sprawie decyzji administracyjnych w tak określonych granicach i uznał, że rozstrzygając o przyznaniu skarżącemu świadczenia pieniężnego w kwocie [...]zł organy obu instancji dokonały wystarczających ustaleń, co do stanu faktycznego oraz trafnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne. Na tej podstawie słusznie uznały, że ustalone i uwzględnione okoliczności, mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, uzasadniały przyznanie skarżącemu tego świadczenia w kwocie [...]zł. Zaskarżone decyzje, wydane w ramach uznania administracyjnego, znalazły oparcie w materiale dowodowym sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Nie stanowi przy tym przedmiotu sporu, czy skarżący spełnia kryteria do przyznania pieniężnego na zakup posiłku w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i domu na lata 2019-2023", gdyż wniosek o przyznanie takiego świadczenia został przez organu uwzględniony. Sporna jest jedynie wysokość tego świadczenia. Podkreślenia wymaga, że organy nie kwestionowały stanowiska skarżącego, że jego sytuacja jest trudna, natomiast Sąd, w ramach swych kompetencji może jedynie badać legalność decyzji administracyjnej, a więc jej prawidłowość w kontekście przepisów prawa. Te z kolei nakazują organom pomocy społecznej wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Obowiązek pomocy społecznej wspierania osób potrzebujących nie oznacza, że organy są obowiązane utrzymywać osoby potrzebujące w pełnym zakresie i finansować wszelkie ich potrzeby. Stanowi o tym art. 3 ust. 4 u.p.s. w myśl którego potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ponadto należy mieć na uwadze, że organ I instancji stosowną decyzją przyznał skarżącemu również zasiłek okresowy w wysokości [...] zł miesięcznie. Zatem, analizując treść rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się dowolności organu przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że organy administracyjne nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Nie naruszyły też przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało poprzedzone właściwą oceną materiału dowodowego dokonaną zgodnie z zasadami logi i doświadczenia życiowego. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.