II SA/Bd 1382/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. K. na uchwałę Rady Gminy Grudziądz z dnia 18 lipca 2013 r., nr XXXII/211/2013 w przedmiocie studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić S. K. ze Skarbu Państwa (kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia 4 listopada 2015 r. S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy Grudziądz z dnia 18 lipca 2013 r., nr XXXII/211/2013 w przedmiocie studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 2 grudnia 2015r. wezwano skarżącego do wykazania czy występował do organu z wezwaniem do sunięcia naruszenia prawa – w terminie 7 dni pod rygorem poczynienia ustaleń w tym zakresie na podstawie akt sprawy i załączonych dokumentów. Skarżący zakreślonym terminie nadesłał szereg dokumentów jednakże żadne z nich nie stanowiło wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 7 stycznia 2016r. wezwano również Wójta Gminy Grudziądz o uzupełnienie w terminie 7 dni akt sprawy poprzez nadesłanie wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, koperty w której skarżący przesłał do organu skargę oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącego odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ wyjaśnił, że w aktach nie ma dokumentu stanowiącego wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym odpowiedzi organu na takie wezwanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – zwaną dalej jako "p.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zawarte w art. 52 § 2 p.p.s.a. wyliczenie środków zaskarżenia ma charakter przykładowy (por. W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, z. 3, s. 65). Natomiast stosownie do treści art. 53 § 2 P.p.s.a., określającego terminy wniesienia skarg do sądu administracyjnego, w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., (sygn. akt II OPS 2/07, publik. ONSAiwsa z 2007 r., Nr 3, poz. 60), stwierdzono, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594 z późn. zm.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przywołanego przepisu wynika, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu przy rozpoznawaniu skargi na uchwałę Rady Gminy Grudziądz jest zbadanie, czy wniesiona przez S. K. skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). W niniejszej sprawie S. K. nie wykazał natomiast, że wyczerpał obligatoryjny tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przed wniesieniem skargi na uchwałę Rady Gminy Grudziądz z dnia 18 lipca 2013 r., nr XXXII/211/2013 w przedmiocie studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Na wezwanie Sądu do wykazania dokonania tego obowiązku, skarżący wprawdzie przesłał plik dokumentów jednakże żadne z nich nie odpowiadało wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Z powołanych wyżej przepisów prawa wynika bowiem, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a termin do wniesienia skargi liczy się od dnia doręczenia wzywającemu odpowiedzi organu, albo od dnia wniesienia wezwania, jeżeli organ odpowiedzi nie udzielił. Brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa uniemożliwia wniesienie skargi i w konsekwencji skutkuje odrzuceniem przez wojewódzki sąd administracyjny skargi jako niedopuszczalnej, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (zob. m.in. Komentarz do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 481). Instytucja wezwania ma na celu załatwienie sprawy przez organ, zanim będzie konieczna interwencja sądu administracyjnego. Dopiero w przypadku, gdy organ nie zastosuje się do wezwania, zachodzi przesłanka do wniesienia skargi do sądu. Przedmiotowe wezwanie nie jest instytucją postępowania administracyjnego, lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi, zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego". Jego celem jest skłonienie organu do rozważenia potrzeby skorygowania własnego zachowania w sytuacji groźby wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia należy wobec tego uznać za rodzaj sformalizowanej prośby (remonstracji), podaniem o uchylenie lub zmianę aktu, wnoszonej do organu administracji w związku z zagrożeniem zwrócenia się o ochronę sądową. Wezwanie takie jest bowiem czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu autoweryfikację uchwały organu gminy wskazanej w tym wezwaniu, konkretyzujące podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i uchwałę za przyczyną której to się stało (por.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II FZ 1874/12; z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1656/12; z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 596/12). Z powyższych względów nie można uznać, że skarżący wyczerpał tryb zaskarżenia uchwały, że wezwanie do usunięcia naruszenia, skierowane do Rady Gminy Grudziądz, zostało w sprawie złożone. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że wezwanie uregulowane w art. 101 ust. 1 u.s.g. powinno bezpośrednio poprzedzać skargę do Sądu i jest przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tym samym złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa po wniesieniu skargi do sądu nie czyni zadość wymaganiom przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., o czym orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.