I OSK 1656/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 883/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J. P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r., nr LXXXI/1062/09 w przedmiocie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 13 marca 2012 r., III SA/Kr 883/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę J. P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 23 września 2009 r., nr LXXXI/1062/09 w przedmiocie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych. Odrzucając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że skarżąca dwukrotnie kierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Pierwsze wezwanie, z 16 lutego 2010 r., wszczęło postępowanie zmierzające do zaskarżenia przedmiotowej uchwały i uruchomiło termin dla skarżącej do wniesienia skargi na tę uchwałę. Skarżąca jednak temu terminowi uchybiła, dlatego jej skarga została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 kwietnia 2011 r., III SA/Kr 547/10. Postanowienie to jest prawomocne. Kolejne wezwanie wniesione przez skarżącą do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez tę samą uchwałę Rady Miasta Krakowa, zawarte w piśmie z 21 kwietnia 2011 r., nie mogło po raz kolejny wszcząć postępowania zmierzającego do zaskarżenia tej uchwały. Sąd orzekający podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02 (ONSA 2003/1/2), że "wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie; następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu". Pogląd ten znalazł aprobatę w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych. Pismo skarżącej z 21 kwietnia 2011 r., które potraktowała jako kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, wbrew poglądom skarżącej takiego charakteru nie miało. Wniesienie tego pisma nie uruchomiło dla skarżącej kolejnego terminu do wniesienia ponownej skargi do sądu na tę samą uchwałę. Dla skarżącej termin do wniesienia do sądu skargi na uchwałę Rada Miasta Krakowa z 23 września 2009 r. rozpoczął bieg wraz z wniesieniem pierwszego wezwania skierowanego do Rady Miasta Krakowa z 16 lutego 2010 r., doręczonego organowi 25 lutego 2010 r. Wobec nieudzielenia przez Radę Miasta Krakowa odpowiedzi na to wezwanie, termin do wniesienia skargi do sądu upłynął dla skarżącej po 60 dniach od dnia tego wezwania, tj. 26 kwietnia 2010 r. Należy zatem przyjąć, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 czerwca 2011 r., została złożona z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Sąd odrzucił skargę, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 53 § 2 tej ustawy oraz art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g. Skargą kasacyjną zaskarżono opisane wyżej postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez odrzucenie skargi przez Sąd pierwszej instancji pomimo spełnienia przez skarżącą wszystkich przesłanek z tego przepisu i przyjęcie błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że skarżąca nie mogła skutecznie wszcząć postępowania, pomimo że nie doszło do merytorycznego rozpoznania jej poprzedniej skargi; 2) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 oraz art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez brak stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta z 23 września 2009 r. nr LXXXI/1062/09, pomimo oczywistej sprzeczności tej uchwały z przepisami prawa. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej z urzędu według norm przepisanych, które to koszty nie zostały uiszczone w żadnej części. W opinii wnoszącej skargę kasacyjną art. 101 u.s.g. nie stanowi o tym, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może być przez daną stronę złożone tylko raz. Taka wykładnia tego przepisu stanowi ograniczenie strony w jej prawie do obrony interesu prawnego. Art. 101 ust. 2 wprowadza jedynie ograniczenie w skierowaniu wezwania, gdy w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. A contrario, w każdym innym wypadku, gdy w sprawie nie doszło do prawomocnego rozstrzygnięcia Sądu, ponowne skierowanie wezwania jest dopuszczalne. Ponadto, art. 94 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że zasadniczo nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia (ust. 2 dopuszcza wyjątek od tej zasady). Zatem, ustawodawca przewidział ograniczenia możliwości skorzystania z trybu kontroli i wprowadzanie dalszych ograniczeń w drodze wykładni przepisów jest niedopuszczalne. Zaskarżona uchwała jest dotknięta oczywistą wadą skutkującą jej nieważnością, ponieważ zalicza do kategorii dróg gminnych ulicę przebiegającą przez nieruchomość stanowiącą własność skarżącej, a nie gminy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie wskazać należy, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, są bezskuteczne. Nie są wezwaniami w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Wezwanie takie jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu autoweryfikację uchwały organu gminy wskazanej w tym wezwaniu, które konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i uchwałę za przyczyną której to się stało. Zatem, nie można tej instytucji traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby owe wezwanie znaczenia prawnego. Ponadto, takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu w pozycji uprzywilejowanej wobec innych podmiotów wnoszących skargi na podstawie innych przepisów. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Wskazany pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 u.s.g., przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie jest powszechnie podzielany w orzecznictwie (post. NSA z 6 lipca 2012 r., I OSK 1516/12, z 13 marca 2012 r., II OSK 596/12, z 2 czerwca 2011 r., I OSK 895/11, z 11 maja 2011 r., II OSK 744/11, z 3 marca 2011 r., II OSK 202/11, z 13 stycznia 2011 r., II OSK 2488/10, z 25 maja 2009 r. II OSK 769/09, z 16 grudnia 2008 r. II OSK 552/08 oraz postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02, publ. ONSA 2003/1/2). Z analizy obu postanowień o odrzuceniu skargi na uchwałę z 23 września 2009 r., to jest z 19 kwietnia 2011 r., III SA/Kr 547/10 oraz z 13 marca 2012 r., III SA/Kr 883/11 wynika ponadto, że w wezwaniach do usunięcia naruszenia prawa powołane zostały te same okoliczności (skierowano żądania usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnień właścicielskich poprzez wykreślenie z załącznika do uchwały ulicy [...] do czasu uregulowania stanu prawnego nieruchomości stanowiących tę ulicę; w toku postępowania skarżąca nie wykazała również, że wezwania zawierały różne okoliczności i zarzuty), co dodatkowo potwierdza pogląd na temat braku możliwości wielokrotnego korzystania z tego samego uprawnienia (por. postanowienia NSA z 29 września 2010 r. II OSK 1844/10 i z 21 października 2009 r., II OSK 449/09). Z tego względu, zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. należy uznać za niezasadny. Ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest bezskuteczne a zatem skarga wniesiona w sprawie niniejszej została złożona z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a., liczonego od dnia złożenia pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co spowodowało jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz organu, gdyż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23). Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia, ponieważ to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik skarżącej powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o którym mowa w tym przepisie.