II SA/Bd 1398/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2012 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję SKO we W. z dnia [..] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Burmistrz Miasta L., z upoważnienia którego działa Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., na podstawie art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm., zwanej w skrócie "u.ś.r.) odmówił skarżącej K. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad S. L. Organ ustalił, że skarżąca sprawuje opiekę nad małoletnim, niepełnosprawnym S. L. jako rodzina zastępcza niespokrewniona, stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] lipca 2005 r. (sygn. akt III Nsm 40/05). Wobec tego w sprawie ma zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli (...) osoba wymagająca opieki (...) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolono – wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. W odwołaniu skarżąca podniosła, że pozycja rodziny zastępczej spokrewnionej i niespokrewnionej w zakresie przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych (art. 17 u.ś.r.) powinna być taka sama (tak zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Apelacyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 28 lipca 2010 r.). Przyznawanie zasiłku pielęgnacyjnego tylko rodzinom spokrewnionym narusza zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Odwołująca zwróciła uwagę, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, iż rodzina zastępcza jest elementem systemu wsparcia rodziny naturalnej, nie różnicował rodzin zastępczych na spokrewnione i niespokrewnione. Podkreśliła, że kandydaci na rodzinę zastępczą muszą posiadać źródło utrzymania (pracę). Jeżeli zatem dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej będzie wymagało stałej opieki ze względu na niepełnosprawność – rodzina zastępcza winna zyskiwać uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Rezygnacja z pracy któregokolwiek z rodziców zastępczych i zajęcie się przez niego stałą opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem bez uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego powoduje utratę stałego źródła utrzymania, które jest jedną z obligatoryjnych przesłanek ustanowienia rodziny zastępczej. Wprawdzie rodzina zastępcza otrzymuje "10 % podstawy" z tytułu osobistej opieki, jednak pomoc ta nie pełni funkcji wynagrodzenia, tak jak ma to miejsce w przypadku zawodowej rodziny niespokrewnionej, gdzie wynagrodzenie wynosi "160 % podstawy". Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Z akt sprawy wynika natomiast, że w przedmiotowej sprawie osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej niespokrewnionej, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Zdaniem Kolegium w tej sytuacji nie zachodzi dyskryminacja czy nierówne traktowanie stron. Rodzinie zastępczej niespokrewnionej, którą tworzy skarżąca brak jest istotnej cechy rodziny zastępczej spokrewnionej, tj. obciążenia obowiązkiem alimentacyjnym. Tym samym nie ma podstaw do traktowania zastępczej rodziny tworzonej przez skarżącą na równi z osobami czy rodzinami, które sprawują opiekę nad osobą niepełnosprawną z kręgu osób bliskich, wobec których obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym w myśl ar. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1710/10). W skardze do sądu administracyjnego K. K., ponownie powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r. (sygn. akt P 41/07) a ponadto na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lipca 2010 r., podniosła, że rodziny zastępcze spokrewnione i niespokrewnione powinny być traktowane jednakowo. Wobec tego także wówczas kiedy dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej niepokrewnionej wymaga stałej opieki, pociągającej za sobą konieczność rezygnacji z pracy – rodzina zastępcza, niezależnie czy jest zobowiązana do alimentacji względem dziecka czy też nie – powinna mieć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W przeciwnym razie dojdzie do naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wobec tego skarżąca wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie może zatem – jak wnosi o to skarżąca – przyznać jej świadczenia pielęgnacyjnego. Badając natomiast postępowanie organów administracji w sposób, w jaki Sąd władny jest to uczynić, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja nie uchybia prawu. Materalnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji był art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z ust. 1 art. 17 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje między innymi wówczas, gdy osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. Organ orzekający o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest związany wskazanymi wyżej przepisami. Jego zadaniem jest jedynie stwierdzenie na podstawie przedłożonych zgromadzonego materiału dowodowego (dokumentów, oświadczeń), czy wnioskodawca spełnia ustawowe wymagania dla jego otrzymania. Ustalenie, że wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria otrzymania świadczenia obliguje organ do jego przyznania w formie decyzji administracyjnej, natomiast ich niespełnienie wymusza konieczność wydania decyzji odmownej. Ustawodawca nie zdecydował się na zamieszczenie w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone we wskazanych wcześniej przepisach, nie pozostawił tym samym organom pomocy społecznej prawa przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego. W niniejszej sprawie niesporne jest, że osoba wymagająca opieki skarżącej tj. S. L. jest umieszczony w rodzinie zastępczej niespokrewnionej, tworzonej przez skarżącą i jej męża, a ponadto na tej rodzinie zastępczej nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem S. L. Nie są, zatem spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z cytowanego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b - samo umieszczenie w rodzinie zastępczej niespokrewnionej, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny – wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, choćby były spełnione inne przesłanki przyznania świadczenia w postaci konieczności opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym i rezygnacji w tym celu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Odnośnie powołanego przez skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 należy wskazać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność co do możliwości dokonania takiej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r., która dopuszczałaby możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego również w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej niespokrewnionej z dzieckiem, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny. W części orzeczeń (m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 476/10, WSA w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 461/10, WSA w Bydgoszczy z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 671/10, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 76/10) dopuszcza się możliwość prokonstytucyjnej wykładni ww. przepisu skutkującej uznaniem, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje także osobom będącym rodziną zastępczą niespokrewnioną, nie obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym względem wymagającego pomocy niepełnoprawnego dziecka umieszczonego w takiej rodzinie. W orzeczeniach tych podkreśla się, iż cechami relewantnymi zarówno rodziców naturalnych jak i zastępczych są: — sprawowanie opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, — niepodejmowanie z tego tytułu pracy, — osiąganie przez rodzinę niskich dochodów. W drugiej linii orzeczniczej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 331/10, wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1710/10) w orzeczeniach podkreśla się, że przy badaniu zgodności przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrażającego zasadę równości), należy brać pod uwagę dodatkową cechę istotną, tj. także spoczywanie na osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem obowiązku alimentacyjnego. Sąd w niniejszym składzie podziela drugie ze wskazanych wyżej stanowisk. Zdaniem Sądu przy rozważaniu, czy treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. jest sprzeczna z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w ten sposób, że wprowadza nierówne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji, tj. rodzin zastępczych spokrewnionych i rodzin zastępczych niespokrewnionych – istotną cechą różniącą te dwa rodzaje rodzin zastępczych jest obciążenie obowiązkiem alimentacyjnym. Należy zauważyć, w ślad za skarżącą, iż w treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r. (sygn. akt P 41/07) Trybunał nie wskazał obciążenia obowiązkiem alimentacyjnym jako relewantnej cechy pozwalającej na określenie kręgu osób znajdujących się w tej samej sytuacji, na które oddziałuje kwestionowany przepis prawa. Takie kryterium Trybunał wyróżniał przy ocenie zgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP artykułu 17 ust. 1 u.ś.r. (wyrok z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, pkt 3 uzasadnienia). Za uwzględnieniem także tego kryterium przy ocenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. zdaniem Sądu przemawia natomiast treść art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych". Z przepisu tego wynika obowiązek uwzględnienia przez państwo dobra rodziny w polityce społecznej i gospodarczej, ale na zasadzie subsydiarności. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w pkt 4.3 uzasadnienia ww. wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. "Konstytucja nie wskazuje szczególnych środków w zakresie prowadzenia polityki prorodzinnej. Mimo że beneficjentem jest rodzina, nie znaczy to jednak, że państwo ma wyręczać rodzinę w jej zadaniach. Ochrona rodziny nie sięga bowiem tak daleko, żeby państwo mogło zwolnić osoby odpowiedzialne za jej sytuację od obowiązku troski i starań o utrzymanie rodziny. Rola państwa jest zatem pomocnicza i komplementarna (por. T. Smyczyński, Rodzina i prawo w świetle nowej Konstytucji, "Państwo i Prawo" z. 11-12/1997, s. 191-192)." Z tego punktu widzenia zdaniem Sądu należy dostrzec, że osoba w rodzinie zastępczej niespokrewnionej, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny, wywiązując się z obowiązku opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, nawet w przypadku kiedy realizacja tego obowiązku wymaga rezygnacji z zatrudnienia, może mieć niejednokrotnie prawną możliwość uzyskania świadczeń alimentacyjnych od osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnego dziecka. Możliwe jest wystąpienie przeciwko takim osobom o zasądzenie świadczeń alimentacyjnych, a w przypadku niemożliwości ich wyegzekwowania istnieje możliwość otrzymania świadczeń z funduszu alimentacyjnego (por. analogicznie WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 311/11, w sytuacji świadczeń pielęgnacyjnych dla dalszych krewnych dziecka, nieobciążonych obowiązkiem alimentacyjnym). W przedmiotowej sprawie, jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] lipca 2005 r. (sygn. akt III Nsm 40/05) – istnieje osoba zobowiązana do alimentacji – pozbawiona praw rodzicielskich A. G. Nie można w tej sytuacji uznawać, iż wbrew wyraźnemu brzemieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. możliwa jest taka interpretacja tegoż przepisu, że prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje także opiekunowi niepełnosprawnego dziecka, tworzącego dla niego rodzinę zastępczą niespokrewnioną, nie obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym. Prowadziłoby to bowiem do kreowania nowej normy prawnej, z przekroczeniem granic wykładni prokonstytucyjnej (por. ww. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2011 r.). Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd oddalił skargę.