II SA/Bd 311/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2011r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 20 ust. 3 w zw. z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Wójta Gminy [...], odmówił przyznania E. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad wujem Z. A., wskazując jako przyczynę odmownego załatwienia wniosku brak obowiązku alimentacyjnego ciążącego na wnioskodawczyni. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, rodzeństwo, a także w określonych sytuacjach rozwiedzionych małżonków, wobec czego nie istnieje obowiązek alimentacyjny siostrzenicy wobec wuja. Od powyższej decyzji E. K. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...], wnosząc o przyznanie jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołująca się wskazała, że opiekuje się mieszkającym u niej wujem od około 25 lat, ponieważ jest on osobą niepełnosprawną, niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. Sprawowanie opieki uniemożliwia jej podjęcie pracy zarobkowej, przez co cały ciężar utrzymania rodziny spoczywa na mężu. Stwierdziła również, iż nie stać jej na korzystanie z usług opiekunki i nie chce umieszczać wuja w placówce opiekuńczej. Nadmieniła także, że spośród najbliższych krewnych Z. A. przy życiu pozostają jedynie jego siostra i brat, którzy jednakże nie chcą się nim opiekować. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że na odwołującej się jako siostrzenicy Z. A. nie ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny, wskutek czego nie ma prawnej możliwości przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono także, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie zależy od uznania organu orzekającego, lecz wynika ze ściśle określonych reguł zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Na decyzję organu odwoławczego E. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], przytaczając ponownie okoliczności wskazane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazała ponadto, iż art. 17 i art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych są niezgodne z określonymi w Konstytucji zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, ponieważ zawężają grupę osób legitymowanych do otrzymania świadczenia. Zdaniem skarżącej taki stan rzeczy powoduje, że tracą gwarancję równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcają się opiece nad ciężko chorymi krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, jednak są jedynymi członkami rodziny chcącymi taką opiekę sprawować i w tym celu rezygnują ze swojej aktywności zawodowej. Skarżąca stwierdziła również, iż ustawowe zawężenie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną oraz konstytucyjny obowiązek udzielania przez władze publiczne szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, ponieważ zamiast otrzymania odpowiedniej pomocy ze strony władz rodziny znajdujące się w takiej sytuacji jak ona zostają jej pozbawione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wniosło o jej oddalenie, ograniczając się do stwierdzenia, że skarżąca nie podniosła żadnych nowych okoliczności, które mogłyby przemawiać za zmianą decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 13 lipca 2010r., sygn. akt II SA/Bd 460/10, oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji podkreślił, iż nie podlega w niniejszej sprawie wątpliwości, że skarżąca jako siostrzenica Z. A. nie należy do kręgu osób legitymowanych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo spełniania przez nią innych przesłanek warunkujących jego uzyskanie, wobec czego Sąd stwierdził zgodność z prawem wydanych w sprawie decyzji, nie znajdując tym samym podstawy do ich uchylenia. Odnosząc się zaś do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących niezgodności omawianej regulacji z konstytucyjnymi zasadami równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), a także z wynikającymi z ustawy zasadniczej nakazami ochrony i opieki Państwa nad rodziną (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy ze strony władz publicznych dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji), Sąd pierwszej instancji wskazał, iż sądy administracyjne nie są organami uprawnionymi do stwierdzania niekonstytucyjności określonych przepisów, a ich zadaniem jest jedynie kontrola zgodności działania organów administracji z przepisami prawa obowiązującymi w dacie podjęcia tego działania. Dopóki Trybunał Konstytucyjny w drodze właściwego postępowania nie stwierdzi niezgodności z Konstytucją określonego przepisu, dopóty Sąd ma obowiązek dokonywania kontroli w oparciu o ten przepis, ponieważ zachowuje on swoją moc wiążącą. Podobnie orzekające w sprawie organy administracji publicznej są związane obowiązującym brzmieniem przepisu, który stanowi materialną podstawę załatwienia sprawy administracyjnej. Reprezentowana przez radcę prawnego, E. K. wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...] do ponownego rozpoznania i zarzucając: I. Naruszenie prawa materialnego, przez błędna jego wykładnię: tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu, przy spełnieniu dalszych kryteriów określonych w art. 17 u.ś.r., a jednoznaczne sformułowanie przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyłącza możliwość uznaniowego rozszerzenia przez organ orzekający kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Takie rozumowanie spowodowało to, że tracą gwarancję równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcają się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są członkami rodziny (art. 3 pkt 16 u.ś.r.) i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej). II. Naruszeniu przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a mianowicie: Zaskarżona decyzja była decyzją odmowną, zatem z naruszeniem art. 108 K.p.a. z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., organy obu instancji nie rozpatrzyły całego zebranego w sprawie materiału i nie ustaliły dochodu rodziny w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, z uwzględnieniem dochodu Z. A., choć zebrane w sprawie dokumenty dawały po temu podstawę (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.). Zarzucono naruszenie przepisów Konstytucji RP, a mianowicie: wskazana w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji interpretacja nie jest trafna i nie jest zgodna z konstytucyjną zasadą równości, na co wskazał TK w powołanych wyrokach z [...] listopada 2006 r., [...] lipca 2008 r. i [...] lipca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez podniesione w niej zarzuty, podzielając częściowo ich zasadność, uznał że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W związku z tym wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. o sygn. akt I OSK 1873/10 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...] do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności podkreślono, iż skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na zarzut zasygnalizowany w podstawach, ale rozwinięty w uzasadnieniu naruszenia konstytucyjnej zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W dalszej części uzasadnienia wyroku wskazano, że celem ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 192 ze zm.), dalej "ustawa", jest m.in. rekompensacja dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami. Tą rekompensatą jest świadczenie pielęgnacyjne, regulowane art. 17 ustawy. Ponadto sąd kasacyjny wskazał, że E. K. odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tego względu, że wobec osoby nad którą sprawuje opiekę – wuj, brat matki – nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Podstawę odmowy stanowił art. 17 ust. 1 ustawy, który wśród osób uprawnionych do tego świadczenia nie wymienia takich, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny, odwołując się do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Art. 128 tego kodeksu stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Istotnie zatem El. K. siostrzenica Z. A. nie jest zobowiązana do alimentacji na rzecz wuja. Jak sama podaje ma on rodzeństwo, na którym zgodnie z ww. przepisem, spoczywa obowiązek alimentacyjny, ale które jest w podeszłym wieku, mieszka w innej miejscowości, samo wymaga opieki, zatem nie może jej świadczyć. Ona sama natomiast od lat opiekuje się wujem, a obecnie musiała zrezygnować z zatrudnienia wobec jego stanu zdrowia. Znalazła się zatem w sytuacji takiej samej, jak członkowie rodziny, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, sprawujący opiekę nad osobami bliskimi – członkami rodziny. Zdaniem NSA ustawa w art. 3 pkt 16 definiuje pojęcie "rodziny" na swój użytek, wymieniając bardzo wąski krąg osób, nawet znacznie węższy aniżeli art. 128 Kodeksu rodzinnego, do którego odwołuje się art. 17 ust. 1. Jakkolwiek E. K. członkiem rodziny ze Z. A. z rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy nie jest, nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, bowiem nie należy do kręgu osób wskazanych w art. 128 Kodeksu rodzinnego, to jednak w rozumieniu tradycyjnym stanowi rodzinę dla Z. A. i to dość blisko spokrewnioną. Jako taki członek rodziny jest, z mocy art. 934 Kodeksu cywilnego, powołana z ustawy do dziedziczenia. Oboje E. K. i jej wuj Z. A. są rodziną także w sensie faktycznym, skoro wuj jest od lat pod opieką siostrzenicy. Nadto NSA podkreślił, że art. 17 ustawy w ust. 1 wskazuje krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak ust. 1a krąg ten rozszerza. Art. 17 ust. 1 pkt 2 jako uprawnionych wymienia inne, oprócz matki lub ojca, osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny, zaś ust. 1a prawo do świadczenia przyznaje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Ten przepis można rozumieć mając właśnie na uwadze konstytucyjną zasadę równości, tak, że inną osobą uprawnioną do świadczenia jest nie tylko spokrewniona w pierwszym stopniu, czy kolejnym, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, ale każda spokrewniona, na której obowiązek ten nie ciąży, tj. będąca członkiem rodziny rozumianej tradycyjnie. W ocenie NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] nie rozpatrywał sprawy E. K. w aspekcie niemożności przyznania pomocy członkowi rodziny sprawującemu opiekę nad innym chorym członkiem rodziny, poprzez jego wykluczenie z kręgu osób uprawnionych bądź to wyraźnie przez przepis, bądź poprzez jego interpretację. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne było już przedmiotem kontroli tutejszego sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1873/10 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w sprawie sygn. akt II SA/Bd 460/10 oddalający skargę. Należy podkreślić iż, wyrok kasacyjny sądu II instancji powoduje określone konsekwencje, albowiem zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres kognicji sądu w niniejszym postępowaniu jest zatem zawężony do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W praktyce oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd II instancji jest niedopuszczalne. Również niedopuszczalne jest rozważanie na nowo kwestii, które zostały już wcześniej przesądzone, a które nie były przedmiotem kontroli NSA (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie sygn. akt I FSK 294/05, Lex nr 187537 oraz wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1117/05, Lex nr 238489). Skład orzekający w sprawie niniejszej, pozostając związany oceną prawną sądu drugiej instancji, stwierdził, iż w świetle wskazanych wyżej kryteriów, skarga E. K. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż celem ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 192 ze zm.), dalej "ustawa", jest m.in. rekompensacja dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami. Tą rekompensatą jest świadczenie pielęgnacyjne, regulowane art. 17 ustawy. Zgodnie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1a tej ustawy osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. W rozumieniu tych przepisów "innymi osobami, na których zgodnie z przepisami (...) ciąży obowiązek alimentacyjny" są krewni w linii prostej (dzieci, wnuki, prawnuki, rodzice, dziadkowie, pradziadkowie) oraz rodzeństwo, stosownie do art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Organ decydujący o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest związany wskazanymi wyżej przepisami, a jego zadaniem jest jedynie stwierdzenie na podstawie przedłożonych dokumentów i złożonych oświadczeń, czy wnioskodawca spełnia ustawowe wymagania dla jego otrzymania. Wykazanie przez wnioskodawcę, że spełnia on ustawowe kryteria otrzymania świadczenia, obliguje organ do jego przyznania w formie decyzji administracyjnej, natomiast ich niespełnienie wymusza konieczność wydania decyzji odmownej. Ponieważ ustawodawca nie zdecydował się na zamieszczenie w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone we wskazanych wcześniej przepisach, nie pozostawił tym samym organom pomocy społecznej prawa przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, ponieważ nie podlega w niniejszej sprawie wątpliwości, że skarżąca jako siostrzenica Z. A. nie należy do kręgu osób legitymowanych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo spełniania przez nią innych przesłanek warunkujących jego uzyskanie, Sąd stwierdził zgodność z prawem wydanych w sprawie decyzji, nie znajdując tym samym podstawy do ich uchylenia. Krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został poszerzony przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456 ze zm.) na skutek m.in. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. sygn. P 27/07 (OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 207). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach (obowiązującym od 2 stycznia 2009 r.) prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne uzyskały wszystkie osoby rezygnujące z pracy z powodu konieczności opieki nad osobą, wobec której mają obowiązek alimentacyjny. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej byłoby możliwe, gdyby przepis art. 17 ust. 1a brzmiał następująco: Osobie, innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Jednakże przepis ten tak nie brzmi. Zawiera istotny warunek – chodzi o osobę, " na której ciąży obowiązek alimentacyjny". Propozycja pełnomocnika skarżącej, że alimentacja nie może być postrzegana jedynie jako realizacja ustawowego obowiązku, jest może trafna z życiowego punktu widzenia, a nie ustawowego. Przyjmując ten punkt widzenia należałoby uznać, że każdy względem każdego ma obowiązek alimentacyjny, skoro odrzucamy obowiązek ustawowy alimentacji. To, że na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny nie budzi w sprawie żadnych wątpliwości. Przyznaje to także Naczelny Sąd Administracyjny. Dla Sądu jest także oczywiste, że wszelkie przepisy i wyprowadzone z nich normy prawne należy interpretować w zgodzie z Konstytucją. Jest to podstawowy standard prawniczego myślenia. To Konstytucja tworzy system wartości w demokratycznym państwie prawa. Problem polega natomiast na tym, gdzie kończy się wykładnia prokonstytucyjna. W ocenie Sądu nie może ona prowadzić do kreowania nowej normy prawnej, gdyż w przeciwnym razie władza sądownicza będzie zastępować władzę ustawodawczą. Jeżeli ma być inaczej, to należy zmienić Konstytucję. Zasada podziału władz leży u podstaw zachodnioeuropejskiej cywilizacji prawnej. Skarżąca w istocie żąda, aby Sąd ocenił, że świadczenie jej się należy, wbrew wyraźnej treści art. 17 ust. 1a ustawy. Skarżąca domaga się, aby przyznać świadczenie pielęgnacyjne poza ustawowym obowiązkiem alimentacji, czyli wbrew wyraźnej treści przepisu art. 17 ust. 1a ustawy. Żąda się kreowania nowego przepisu. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie "obowiązek alimentacyjny", użyte w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. zostało jasno zdefiniowane w art. 128 K.r. i o. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 18 lipca 2008 sygn. P 27/07 i z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. P 23/05 nie wskazuje na konieczność kreowania obowiązku świadczeń pielęgnacyjnych w stosunku do osób, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Mówi się o naruszeniu zasady równości, ale w obrębie tej samej klasy podmiotów – podmiotów, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Powoduje to, że w powyższej sprawie nie można mówić o naruszeniu zasady równości. Skarżąca nie stanowi rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przepisie tym zawarta jest legalna definicja rodziny a w tej definicji, wbrew poglądom pełnomocnika skarżącej, skarżąca nie mieści się. Oceniając przepis art. 17 ust. 1 i 1a ustawy należy mieć na uwadze podstawowe reguły interpretacji prawnej wypracowane przez orzecznictwo sądowe i naukę. Pod pojęciem interpretacji prawa albo jego wykładni, należy rozumieć zespół czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia znaczenia przepisu prawnego. Jeżeli przepis jest jasny, to nie ma potrzeby jego wykładni (clara non sunt interpretanda). Wykładnia będzie potrzebna wówczas, gdy są jakieś wątpliwości związane z rozumieniem tekstu prawnego. Odnośnie stosowania tych ostatnich reguł, w ślad za L. Morawskim ("Wstęp do prawoznawstwa" Toruń 1998 str. 169 – 173), należy przytoczyć zasadę, że wszystkie przepisy prawa powinny być interpretowane literalnie, chyba że istnieją ważne racje, by nadać im interpretację rozszerzającą lub zwężającą, Ponieważ prawo jest sformułowane za pomocą języka, pierwszoplanowe znaczenie ma wykładnia językowa. Jest ona pierwszym etapem egzegezy tekstu prawnego. Orzecznictwo sądów stoi jednolicie na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy interpretacja zawodzi. Można tutaj wskazać także na poglądy Trybunału Konstytucyjnego wyrażone m.in. w orzeczeniach z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86. Generalnie można powiedzieć, że wykładnia językowo - logiczna (zwana także gramatyczną) polega na odkodowaniu norm postępowania na podstawie znaczenia wyrazów i wyrażeń zawartych w treści aktu prawnego, przy uwzględnieniu zasad gramatyki i składni językowej oraz zasad logiki. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów z 22 czerwca 1998 r. FPS 9/97 (ONSA 1998 nr 4, poz. 110) podkreślił, że dokonując interpretacji tekstu prawnego, trzeba kierować się znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz tym, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych słów, i nie można a priori przyjmować, iżby określonych słów używano w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzeby. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1996 r. III CZP 52/96 wyrażono pogląd, że "według utrwalonych w orzecznictwie zasad interpretacji przepisów prawa podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero wtedy, gdy ta zawodzi, prowadząc do wyników nie dających się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy i celem, jaki ma realizować dana norma, sięga się do dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenia: z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1992 r. III CRN 50/92 - OSNCP 1993, z. 10, poz. 181, które zgodnie stwierdzają, że w drodze "wykładni nie można uzupełniać ustawodawcy", a podstawy do ustalenia praw i obowiązków powinny wprost wynikać z ustawy). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 czerwca 2001 r. FPK 5/01, która co prawda dotyczy postępowania podatkowego, ale sformułowane zasady mają charakter ogólny: Przystępując do rozważań odnoszących się wprost do problematyki prawnej wskazanej w pytaniu należy zauważyć, że w procesie interpretacji prawa podatkowego znajduje zastosowanie przede wszystkim wykładnia językowa, rozumiana szeroko jako proces ustalania treści norm prawnych na podstawie możliwego sensu słów, za pomocą których sformułowano dany przepis. Zastosowanie mają także wykładnia systemowa, polegająca na ustalaniu znaczenia przepisu ze względu na system prawa, do którego należy (poszczególne przepisy są interpretowane we wzajemnym związku z całością danego systemu) i celowościowa, polegająca na powiązaniu brzmienia słów prawnych z sensem i celem przepisów prawnych. Wykładnie te jednak służą interpretacji prawa podatkowego jedynie w granicach zakreślonych przez wykładnię językową. Wskazówki na temat interpretacji teksu podatkowego zawarte są w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 1999 r. FPK 3/99 dotyczącej co prawda opodatkowania podziemnych wyrobisk górniczych, ale mają one znaczenie uniwersalne. (...) Odnośnie do reguł interpretacji przepisów prawnych powszechnie zalecanych przez teorię prawa (por. np. J. Wróblewski: Zagadnienia teorii wykładni prawa ludowego, Warszawa 1969; M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, Poznań 1972; Z. Ziembiński: Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980; S. Wronkowska, M. Zieliński: Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993; M. Zieliński: Wyznaczniki reguł wykładni prawa, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1998, nr 3-4, s. 1-20) oraz przez naukę prawa podatkowego (por. np. S. Rozmaryn: Prawo podatkowe a prawo prywatne w świetle wykładni prawa, Lwów 1939; R. Mastalski: Interpretacja prawa podatkowego, Wrocław 1989; A. Gomułowicz w pracy zbiorowej A. Gomułowicz, J. Małecki: Podatki i prawo podatkowe, Poznań 1998) należy wymienić następujące ogólne zasady postępowania przez interpretatora podatkowego tekstu prawnego: - należy najpierw ustalić, czy dany wyraz (zwrot) budzący wątpliwości interpretatora nie ma definicji legalnej w akcie prawnym, w którym się znajduje, chyba że w tekście danej ustawy jest wyraźne odesłanie do innej ustawy; - w razie braku definicji legalnej należy podjąć działania mające na celu ustalenie, czy budzący wątpliwości zwrot ma swoje znaczenie powszechnie ustalone w języku prawniczym (języku literatury prawniczej i języku orzecznictwa sądowego) danej gałęzi prawa; - w następnej kolejności należy odwołać się do języka powszechnego, czyli skorzystać najlepiej z kilku słowników polskiego języka ogólnego. - dopiero po wyczerpaniu reguł językowych może nastąpić stosowanie pozajęzykowych dyrektyw interpretacyjnych (np. wykładni systemowej i celowościowej prawa podatkowego), nakazujących wybrać - spośród dopuszczalnych na gruncie reguł znaczeniowych danego języka etnicznego znaczeń tekstu prawnego - takie znaczenie zespołu przepisów, przy którym odtworzone na jego podstawie normy miałyby najsilniejsze znaczenie aksjologiczne w przyjmowanym systemie wartości. (...) Odwoływanie się zaś do języka prawniczego (języka, którym posługuje się nauka prawa) może być skuteczne jedynie przy powszechnej zgodności poglądów w danej kwestii (por. np. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1993 r. sygn. akt SA/Wr 1759/92, POP 1995, nr 2, poz. 44; wyrok SN z dnia 9 września 1993 r. sygn. akt III ARN 39/93, OSP 1994, nr 11, poz. 121 czy wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1994 r. sygn. akt SA/Po 592/94, POP 1998, nr 5, poz. 189). W uchwale NSA z 14 grudnia 2000 r. FPS 6/00 wskazano, że ... wykładnia sądowa, mająca charakter wykładni operatywnej, powinna zmierzać do rozstrzygnięcia opartego na takim rozumieniu prawa, które zapewnia jego spójność, usuwając sprzeczności i uzupełniając luki prawne. Nie powinna natomiast prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z wyraźnie wyrażoną wolą ustawodawcy, którą przełożono na język normy prawnej z niedostateczną precyzją. Wyjaśnienie treści jednego przepisu nie może z kolei prowadzić do powstania nowych wątpliwości dotyczących rozumienia innych norm o to nie tylko zamieszczonych w tej samej ustawie (ONSA 2001 nr 3, poz. 97). W innym orzeczeniu (wyrok z 9 czerwca 1994 r. sygn. SA/Po 565/94, Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1996 nr 3, LEX nr 24350) stwierdzono, że sąd administracyjny rozstrzygając powyższą kwestię prawną podnosi, że proces interpretacji przepisów prawnych (jako redakcyjnych jednostek tekstu prawnego) wymaga w pierwszym rzędzie odwołania się do reguł językowych języka polskiego - powszechnego. Dopiero stwierdzenie wieloznaczności językowej w języku powszechnym czyni potrzebnym odwołanie się do reguł językowych języka prawnego, a więc do definicji legalnych w pierwszym rzędzie lub do kontekstu językowego w przepisach prawnych. Z kolei stwierdzenie wieloznaczności językowej w języku prawnym wymaga odwołania się do języka prawniczego (języka doktryny - a więc orzecznictwa i publikacji naukowych), które to odwołanie może być jedynie skuteczne w przypadku powszechnej zgodności poglądów w danym zakresie. Ze względu na współczesne rozumienie zasady clara non sunt interpretanda (por. np. Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Wyd. 15, Warszawa 1992 r., s. 217), niedopuszczalne jest odwołanie się do innych reguł wykładni niż reguły językowe w sytuacji, gdy reguły językowe wskazują jedno określone znaczenie. Dopiero przy braku jednoznaczności po odwołaniu się do reguł języka prawnego i języka prawniczego, powstaje możliwość a nawet konieczność odwołania się do reguł funkcjonalnych wykładni, opartych na współcześnie przyjmowanym założeniu, że ustawodawca dysponuje idealną, tzn. współcześnie najlepszą wiedzą merytoryczną w normowanej dziedzinie oraz określonym spójnym systemem wartości. Reguły funkcjonalne nakazują jednakże interpretatorowi wybrać spośród językowo możliwych znaczeń to znaczenie, które jest najbardziej adekwatne do owych założeń. Zaznaczyć przy tym należy, że założenia te nie mogą być rezultatem ani dowolnego "widzi mi się" interpretatora tekstu prawnego, ani nawet jego najlepszych wyobrażeń, lecz muszą odpowiadać współcześnie przez naukę akceptowanej wiedzy, w tym w szczególności np. wiedzy o współczesnych trendach zmian w życiu gospodarczym, społecznym, politycznym itp., a także współczesnemu stanowi systemu wartości. Spośród wszystkich językowych reguł interpretacji tekstu prawnego najsilniejsze są reguły języka prawnego wyrażone w definicjach ustawowych, gdyż przeciw nim nie można zastosować innych reguł językowych, gdyż wiąże się to wtedy z tzw. wykładnią rozszerzającą albo zwężającą, których stosowanie w sprawach podatkowych zasadniczo wyklucza dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stąd też nie można przyjąć pojęcia "rodziny w znaczeniu tradycyjnym" Podobne poglądy znajdujemy w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W wyroku z 8 stycznia1993 r. (sygn. III ARN 84/92, OSNCP 1993 r. z.10, poz. 183, także wyrok SN z 20 czerwca 1995 sygn. III ARN 22/95, OSNISPiUS z 1996 r. nr 19-20, uchwała z 7 marca1995 sygn. III AZP 2/95, OSNIAPiUS 1995 nr 15, poz. 182) zawarto pogląd, że "wykładnia gramatyczno - słownikowa jest tylko jednym z przyjmowanych powszechnie w rozumowaniu prawniczym sposobów wykładni, a wnioski z niej płynące mogą być również często mylące i prowadzić do merytorycznie błędnych, niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy, a w końcu również do niesprawiedliwych i krzywdzących stronę procesu rezultatów. Dlatego też musi być ona uzupełniana wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni: historycznej, systemowej funkcjonalnej, logicznej, a wreszcie - jeśli nie przede wszystkim - celowościowej, która w odniesieniu do indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych uznana jest za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do rozszyfrowania intencji i celów ustawodawcy. W wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2000 r. FSA 2/00 (ONSA 2000 r. nr 2, poz. 49) stwierdza się: ... sąd administracyjny stwierdza, iż w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym powszechne jest stanowisko, że wśród możliwych reguł interpretacyjnych tekstów prawnych pierwszeństwo ma wykładnia językowa (M. Zieliński: Wyznaczniki reguł wykładni prawa, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny"; także R. Mastalski: Wykładnia językowa w interpretacji prawa podatkowego, "Przegląd podatkowy" 1999, nr 8), która powinna uwzględniać reguły znaczeniowe języka powszechnego, języka prawnego i języka prawniczego. Przy stosowaniu wykładni językowej jako dominującej metody interpretacji przepisów prawa podatkowego pierwszeństwo przyznaje się definicjom legalnym tekstu prawnego, nie ma bowiem innych silniejszych reguł służących ustalaniu znaczenia zwrotów użytych w przepisach prawnych. W dalszej kolejności, gdy brak definicji legalnych, należy stosować reguły znaczeniowe języka prawniczego (orzecznictwa i doktryny), mając z jednej strony na względzie ewentualne związanie cudzą decyzją interpretacyjną w konkretnej sprawie, z drugiej natomiast strony – zgodność doktryny w danej sprawie. Dopiero w razie braku definicji legalnych i niemożności odwołania się do reguł języka prawniczego przychodzi kolej na sięgnięcie do reguł znaczeniowych języka powszechnego, zawartych w słownikach języka polskiego. Z założeń językowej racjonalności prawodawcy m.in. Trybunał Konstytucyjny wyprowadza regułę, że jeżeli przepis jednoznacznie w danym języku formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy dany przepis rozumieć (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 lutego 1996 r. sygn. akt W. 11/95. Przepis art. 17 ust. 1a jest przepisem jasnym i należy uznać, że taka była wyraźna wola ustawodawcy. Przyjmuje się przecież założenie, że ustawodawca jest racjonalny. Gdyby wola ustawodawcy była inna, to wyeliminowano by określenie "na których ciąży obowiązek alimentacyjny". Rozróżnienie zostało wprowadzone przez ustawę i nie można go pomijać. Kierowanie się regułami interpretacji gramatycznej ma istotne znaczenie dla pewności prawa. Organy czytając przepis, kierują się przede wszystkim tym, co czytają, czyli interpretacją gramatyczną. Tak samo obywatele kierują się tym co czytają. Przy odstąpieniu od reguł wykładni gramatycznej może się okazać, że to co czytają, nie jest tym co czytają. Treść przepisu jest zupełnie inna. Podważa to autorytet państwa prawa, zaufanie do prawa i znaczenie prawa jako regulatora życia społecznego w ogóle. Przekładając to na grunt zasiłków pielęgnacyjnych, osoby, które kierują się interpretacją gramatyczną nie podejmują działań zmierzających do uzyskania świadczeń. Osoby, które korzystają z usług prawników korzystają w końcowym wyniku ze świadczeń, co w konsekwencji zamiast niwelować, pogłębia nierówności społeczne. Nie sprzyja to pewności prawa. Tych niebezpieczeństw nie powinno się pomijać. Nie można także mylić własnych odczuć i poglądów na temat trudnej niewątpliwie sytuacji osób opiekujących się osobami niepełnosprawnymi z treścią prawa. W rozpatrywanej sprawie istnieją osoby zobowiązane do alimentacji. Można wystąpić przeciwko nim o zasądzenie świadczeń alimentacyjnych, a przypadku niemożliwości ich wyegzekwowania istniałaby prawdopodobnie możliwość utrzymania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w istocie zastępowałoby obowiązek alimentacyjny. Nie ma podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Pomijając fakt, że takie uprawnienia posiada także Naczelny Sąd Administracyjny, to wątpliwości sędziów co do zasadności, słuszności lub skuteczności istniejących rozwiązań nie mogą być rozpatrywane w ramach pytań prawnych (postanowienie TK o sygn. P 24/07, P 26/07, P 35/07, P 62/07, postanowienie z 2 lutego 2008 r. P 31/06, wyrok z 7.4.2009, P 7/08). Wyprzedzając zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a należy podnieść, że uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2011 r. sygn. I OSK 1873/10 w żadnym wypadku nie można odczytać jako przyzwolenie na naruszenie prawa. Rolą sądów administracyjnych jest stanie na straży prawa, a niniejszy wyrok jest wyrazem poszanowania zasady wyrażonej w art. 7 i 10 Konstytucji RP. Zmiana prawa to zadanie ustawodawcy, a nie sądów, a wykładnia prokonstytucyjna nie może być wykładnią contra legem albo też tworzyć nowej normy prawnej. Wykładnia prokonstytucyjna nie może przekraczać granicy tworzenia prawa. Na zakończenie tych wywodów, akcentujących pozytywistyczną wykładnię prawa, należy przywołać przestrogę Horacego – Est modus in rebus, sunt certi denique fines – jest miara we wszystkim, są wreszcie pewne granice. Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalenie skargi.