II SA/Bd 1399/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwana K.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku E. M. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na rok 2014 w przypadku śmierci rolnika. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, w dniu [...] lipca 2015 r. do organu wpłynął wniosek E. M. o przyznanie płatności obszarowej w związku ze śmiercią wnioskodawczyni H. M., zmarłej [...] sierpnia 2014 r., wraz z prośbą o przywrócenie terminu na złożenie wniosku. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308, dalej zwana ustawą o płatnościach z 2015 r.), termin siedmiomiesięczny na złożenie wniosku przez spadkobiercę rolnika, który zmarł przed doręczeniem decyzji w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich, jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu, co wynika z art. 27 ust. 10 cyt. ustawy. W związku z powyższym należało wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a 1 K.p.a. Na powyższe postanowienia E. M. wniósł zażalenie zatytułowane "wniosek o przywrócenie terminu". Podniósł w nim, że wskutek złożenia przez jego matkę wniosku o przyznanie płatności w kwietniu 2013 r., organ przyznał płatność w kwocie 1386,41 zł. Wnioskodawczyni zmarła w dniu [...] sierpnia 2013 r., pieniądze natomiast nie wpłynęły na konto, a wnoszący zażalenie nie został poinformowany ani o przyczynie braku wpłaty, ani o swoich prawach i obowiązkach jako spadkobiercy zmarłej wnioskodawczyni. W związku z powyższym zasadne jest przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 61a i art. 144 K.p.a., art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.), art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm., dalej zwana ustawą o płatnościach z 2007 r.) w zw. z art. 60 ust. 2 ustawy o płatnościach z 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z treścią art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach z 2007 r. (w brzmieniu dla kampanii 2014 r.) w zw. z art. 60 ust. 2 ustawy o płatnościach z 2015 r., płatności lub wsparcie to przysługują spadkobiercy po zmarłym rolniku, jeżeli wstąpi on do postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Zgodnie z ust. 9 art. 22, termin, o którym mowa w ust. 2, nie podlega przywróceniu. Organ podkreślił, że wskazane przepisy nie przewidują żadnych okoliczności szczególnych umożliwiających uwzględnienie wniosku złożonego po terminie, który jest terminem materialnoprawnym. Zgodnie z art. 924 Kodeksu cywilnego, spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, a więc zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach z 2007 r., termin 7 miesięcy na złożenie wniosku o przejęcie płatności w przedmiotowej sprawie winien być liczony od dnia [...] sierpnia 2014 r., w którym zmarła H. M. - termin ten upłynął zatem w dniu [...] marca 2015 r. Złożenie wniosku o przejęcie płatności przez E. M. w dniu [...] lipca 2015 r. nastąpiło z przekroczeniem wyżej wskazanego terminu, w związku z czym organ I instancji zasadnie wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na powyższe postanowienie skargę wniósł E. M. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 134 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy o płatnościach z 2007 r. oraz art. 75 § 1, art. 80, a także art. 7, art. 9 i art. 10 K.p.a. Skarżący podniósł, że po śmierci matki czekał na pieniądze i nie został poinformowany przez organ ani o tym, że opłaty nie otrzyma, ani o innych okolicznościach postępowania, w związku z czym nie miał wiedzy o tym, że konieczne jest złożenie nowego wniosku. Wniosek złożył niezwłocznie po uzyskaniu od organu niezbędnych informacji. Skarżący wskazał, że, jak wynika z zapisu testamentowego, grunty zapisane zostały jemu oraz jego bratu. Skarżący podniósł również, że organ naruszył wynikającą z K.p.a. zasadę ogólną informowania strony o prawach i obowiązkach. Zdaniem skarżącego, termin przewidziany w art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach z 2007 r. jest terminem prawa procesowego, zatem winien podlegać przywróceniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwana P.p.s.a.). Z powyższego wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Wskazana regulacja nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postanowienie stanowiące przedmiot zaskarżenia, jak również postanowienie je poprzedzające należało uchylić, jednak ze względów innych, niż podniesione w skardze. W sprawie niniejszej Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w sytuacji, w której starająca się o tę płatność rolniczka, matka skarżącego, zmarła przed doręczeniem decyzji o przyznaniu płatności. Jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania organ wskazał art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z treścią którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (mowa tu o wniosku inicjującym postępowanie), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zwrócić należy uwagę na to, że postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy. Jak słusznie wskazuje komentator (vide A. Wróbel - Komentarz aktualizowany do art.61(a) Kodeksu postępowania administracyjnego, SIP LEX), organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II kodeksu, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. O ile konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, nie budzi żadnych wątpliwości, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, o tyle oparcie takiej odmowy na bardzo ogólnej, nieprecyzyjnej przesłance, jaką jest niemożność wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn", budzi zasadnicze wątpliwości i zastrzeżenia, ponieważ odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy osoba żąda jego wszczęcia, powinna być oparta na jasnych i przejrzystych przesłankach procesowo-prawnych, a nie woluntarystyczno-faktycznych, jak w tym wypadku. To, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie, nie umniejsza wagi powyższego argumentu. Według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, – sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, – sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), – sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (tenże, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). W analizowanej sprawie organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności z uwagi na przekroczenie terminu, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy z o płatnościach z 2007 r. Wskazany przez organ I instancji przepis, czyli art. 27 ust. 2 ustawy o płatnościach z 2015 r., nie ma w niniejszej sprawie zastosowania z uwagi na treść jego art. 60 ust. 2, zgodnie z którym do płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, wsparcia specjalnego, płatności do upraw roślin energetycznych oraz pomocy do plantacji trwałych w rozumieniu ustawy wymienionej w art. 61, a także do postępowań w sprawach dotyczących tych płatności, wsparcia lub pomocy 1) wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, 2) zakończonych ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy – stosuje się przepisy dotychczasowe. Wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na rok 2014 złożony został natomiast przez H. M. w dniu [...] kwietnia 2014 r. Przepis art. 22 ust. 1 ustawy o płatnościach z 2007 r. reguluje sytuacje, kiedy w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności lub wsparcia do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności lub tego wsparcia, płatności te lub wsparcie to przysługują spadkobiercy. Natomiast zgodnie natomiast z art. 22 ust. 2 cyt. ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Z kolei ust. 9 cyt. art. 22 ustawy o płatnościach z 2007 r. wprost stanowi, że termin, o którym mowa w ust. 2, nie podlega przywróceniu. Jak wynika ze wskazanego powyżej art. 22 ust. 1 i ust. 2, spadkobierca posiadający grunty rolne objęte wnioskiem o przyznanie płatności może przystąpić do toczącego się postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku. Wola spadkobiercy, wyrażona wnioskiem o uzyskanie płatności, o które ubiegał się spadkodawca, nie inicjuje nowego postępowania, rolnik – spadkobierca przystępuje niejako do dotychczasowego postępowania, ubiegając się o płatność w takim zakresie, w jakim czynił to zmarły rolnik. Oprócz innych względów wyrażonych w ust. 1 art. 22 ustawy o płatnościach z 2007 r., rolnik – spadkobierca ograniczony jest siedmiomiesięcznym terminem, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy. Zbadanie przesłanki zachowania wyżej wskazanego terminu stanowi o skuteczności, bądź też bezskuteczności dokonanej czynności. Badanie to zobowiązany jest przeprowadzić organ, a jego wynik jest rozstrzygnięciem merytorycznym i nie ma charakteru formalnego rozstrzygnięcia określonego w art. 61a § 1 K.p.a. Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia, organ przeprowadził merytoryczne badanie sprawy, stwierdził bowiem, że w przedmiotowej sprawie wniosek o przejęcie płatności, o które ubiegała się H. M. w roku 2014, został złożony w dniu [...] lipca 2015 r. (nie, jak wskazał organ 2014 r.). Organ wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności i zawarł w nim rozstrzygnięcie merytoryczne w zakresie niespełnienia warunku skutecznego złożenia wniosku przez skarżącego. Odmowa wszczęcia postępowania, co wynika z wcześniejszej części uzasadnienia, jest aktem formalnym, w którym nie można rozstrzygać o istocie sprawy. Postanowienie zostało zatem wydane z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ winien był merytorycznie odnieść się do kwestii niespełnienia przez skarżącego warunków formalnych do złożenia wniosku o przejęcie płatności, a wynik rozważań zawrzeć w indywidualnej decyzji administracyjnej. Z uwagi na uchylenie zaskarżonego postanowienia z przyczyn formalnych, Sąd nie odniesie się szczegółowo do zarzutów skargi. Wskazać jednak należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym termin określony w art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach z 2007 r. jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu. (por. wyrok WSA w Kielcach z 18.12.2008 r., II SA/Ke 703/08; wyrok WSA w Łodzi z 17.04.2009 r., II SA/Łd 707/08; wyrok WSA w Łodzi z 3.07.2009 r., II SA/Łd 342/09; wyrok WSA w Poznaniu z 22.07.2009 r., III SA/Po 171/09; wyrok WSA w Lublinie z 9.12.2009 r., I SA/Lu 577/09). Z uwagi zatem na to, że postanowienie wydane w niniejszej sprawie narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni uwagi wynikające wprost z powyższego uzasadnienia, przeprowadzi stosowne postępowanie i wyda rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 104 K.p.a.