II SA/Bd 14/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Krzyżaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2025 r. sprawy ze skargi S. H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia z dnia [...] sierpnia 2024 roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. H. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r., nr [...] zobowiązał S. K. (dalej jako: "Skarżący"), prowadzącego działalność pod nazwą ZPHU [...] S. K., [...] G., do sporządzenia i przedłożenia Staroście przeglądu ekologicznego, o którym mowa w art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska dla działalności prowadzonej na terenie działek nr [...] i [...] obręb [...] gm. G. w zakresie przetwarzania odpadów. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że mieszkańcy zamieszkujący tereny sąsiadujące z firmą Skarżącego zgłaszają, że jej działalność jest źródłem uciążliwości w zakresie emisji odorów, zapylenia powietrza oraz hałasu. Działalność przedsiębiorcy powodująca m.in. emisję związków złowonnych i zapylenia ma charakter niezorganizowany w związku z tym podmiot nie uzyskał wymaganego prawem pozwolenia emisyjnego, nie zostały też w stosunku do niego skonstruowane wymagania ochronne w formie indywidualnej decyzji administracyjnej. W konsekwencji powyższy podmiot nie podlega też pod obowiązek prowadzenia okresowych i ciągłych pomiarów emisji. W ocenie organu interwencję mieszkańców oraz zgłoszenia innych instytucji w okresie od stycznia 2020 r. do chwili wydania decyzji stanowią niezaprzeczalny dowód na występowanie uciążliwości odorowej, zapylenia i emisji hałasowej, które to uciążliwości przekraczają granicę terenu działalności podmiotu. Organ wskazał, że podjął szereg działań mających na celu oddziaływanie na podmiot w celu rozwiązania uciążliwości zapachowej poprzez pisemne wystąpienie zobowiązujące do podjęcia stosownych kroków mających na celu zminimalizowanie uciążliwości wskazywanych przez mieszkańców. Podmiot wykonał instalację tzw. bariery antyodorowej na granicy nieruchomości, która ma w jego ocenie pełnić rodzaj bariery neutralizującej ewentualne skutki emisji odorowej. Mimo powyższych działań do organu nadal wpływają skargi. Organ dodał, że Skarżący przedłożył dowody w postaci "Raportu z badań" z [...] listopada 2023 r. i [...] października 2022 r. opracowanych przez pracowników Katedry Inżynierii Procesowej i technologii Chemicznej Wydziału Chemicznego Politechniki [...]. W dokumentach tych wskazuje się, że uciążliwość generowane przez zakład na tereny mieszkalne jest na znikomym poziomie i większy wpływ ma emisja odorantów ze studzienek kanalizacyjnych. Starosta stwierdził, że przyjmuje powyższe opracowanie do wiadomości, jednakże nie ma podstaw do stwierdzenia, że stanowią one dane uzasadniające brak negatywnego oddziaływania na środowisko podmiotu, m.in. z uwagi na fakt, że badania te nie były prowadzone długookresowo. Po rozpoznaniu odwołania S. H. K. od powyższego rozstrzygnięcia, decyzją z [...] listopada 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnienie rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że do nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego będzie wystarczająca sama możliwość wystąpienia zagrożeń zaś potwierdzeniem lub zaprzeczeniem takiej opinii będą wnioski wypływające z samego przeglądu. Kolegium wskazało, że z przedłożonych akt sprawy wynika, że stwierdzono okoliczności, które wskazują na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Tą okolicznością są przede wszystkim uciążliwości odorowe. Organ odwoławczy wskazał, że Skarżący posiada zezwolenie na zbieranie i przetwarzania odpadów. Działalność gospodarcza Skarżącego prowadzona jest w sposób, który w znaczący sposób oddziałuje negatywnie na otoczenie. Kontrole przeprowadzone przez wyspecjalizowany organ jakim jest Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. przeprowadzone w okresie od czerwca 2022 do lutego 2923 r. a także kontrola przeprowadzona w maju 2023 r. w związku z ubieganiem się o zezwolenie na rozszerzenie działalności wykazały nie tylko występowanie uciążliwości (szczególnie odorowych), ale także niespełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Organ odwoławczy wskazał, że działalność ta jest na tyle uciążliwa, że powoduje dyskomfort mieszkańców pobliskiego osiedla, a jak wynika z akt sprawy uciążliwości te dotykają zarówno mieszkańców gminy G. jak i miasta G.. Uciążliwości te były także sygnalizowane władzom gminy G. w drodze licznych skarg pisemnych czy ustnych, w których podnoszone są przede wszystkim uciążliwości zapachowe, a także związane z hałasem i zapyleniem powietrza. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzją S. H. K. powtórzył zarzuty naruszenia: 1. art. 237, art. 238, art. 239 ustawy Prawo ochrony środowiska przez błędną wykładnie i w konsekwencji przyjęcie, że podstawę do wydania rozstrzygnięcia wskazującego na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, ponadto oparcie rozstrzygnięcia przede wszystkim na donosach, które pozostają w sprzeczności z ustaleniami blisko pięćdziesięciu kontroli uprawnionych instytucji; 2. art. 115a POŚ poprzez wskazania w oparciu o badania której instytucji wywiedziono przekroczenia norm hałasu, a ponadto przypisanie przedsiębiorcy emisji hałasu z intensywnie użytkowanych dróg publicznych; 3. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i w konsekwencji podjęcie rozstrzygnięcia arbitralnego, ponadto odrzucenie dowodów przedstawionych czy wnioskowanych przez stronę, nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego; 4. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, w sposób dowolny, że występują okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania działalności w obszarach hałas, zapylenie, zapach na środowisko, wskutek błędnego przyjęcia, że sam fakt składania donosów wystarcza do nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, a którym to nadano wyższą moc dowodową niż protokoły kontroli czy wyniki badań na certyfikowanym sprzęcie przez biegłych; 5. naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, niewyjaśniającego przesłanek faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia, co powoduje niemożność zastosowania się odwołującego się do treści decyzji podjętej w sposób arbitralny, przez brak wskazania jakim celom ma służyć nałożenie na skarżącego obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego oraz wykazania, że zastosowanie w sprawie art. 237 jest konieczne, gdyż nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych, a przenoszenie obowiązków związanych z ustaleniem stanu faktycznego na stronę postępowania administracyjnego ma charakter wyjątku od reguły wyrażonej w art. 7 i 77 k.p.a.; 6. art. 15 k.p.a. w związku z nierozpoznaniem przez organ II instancji podniesionych zarzutów, a tym samy naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania; 7. art. 136 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z nieprzeprowadzeniem uzupełniającego postępowania dowodowego; 8. art.138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. W ocenie strony skarżącej przekroczone zostały granice uznania administracyjnego. Na stronę skarżącą został nałożony dotkliwy i kosztowny obowiązek przeglądu ekologicznego, mimo że organ nie potrafi wskazać na stany faktyczne lub okoliczności, z których jednoznacznie wynikałaby możliwość negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko. Skarżący wyjaśnił, że na terenie zakładu przyjmowane są ustabilizowane osady ściekowe o uwodnieniu do 30 %, które są bezwonne. Te zaś o uwodnieniu przekraczającym 30 % posiadają zapach ziemisty przypominający torf. Osady ściekowe w tej postaci nie stanowią źródeł emisji odorów do powietrza. Na terenie wyrobiska [...] stosowane są aktywne działania antyodorowe jak bariery antyodorowe z wykorzystywaniem preparatu, który praktycznie eliminuje uciążliwość zapachową, co powierzył kilkakrotnie SANEPID. Skarżący powołał się na badania olfaktometryczne z 2022 r. i 2023 r. oraz kopie protokołów WIOŚ stwierdzających, że uciążliwość zapachowa nie wykracza poza granice działania działki. Skarżący wywiódł, że jest obciążany uciążliwościami emisji zapachowej z licznych studzienek kanalizacyjnych, na których eksploatacje nie ma wpływu, a których uciążliwość została potwierdzona przez ekspertów Politechniki [...] Skarżący zwrócił też uwagę, że nakłada się na niego obowiązek pomiaru hałasu i zapylenia, w sytuacji gdy w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca prowadzenia przez niego działalności realizowane jest dużą inwestycja drogowa. W skardze zakwestionowano też prawidłowość pozwoleń na budowę budynków jednorodzinnych wydanych w bezpośrednim sąsiedztwie rekultywowanego wyrobiska poeksploatacyjnego i gminnej oczyszczalni ścieków, z pominięciem wcześniejszej formy zagospodarowania terenu (cegielnia w trakcie rekultywacji). Strona skarżąca podniosła ponadto, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji jest niepełne. Organ II instancji nie wskazał, które konkretnie okoliczności, o których mowa w protokołach wskazują na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko, a także z jakiego powodu zignorowano powtarzające się stwierdzenie o braku stwierdzenia w toku kontroli odorów i nieprzyjemnych zapachów. Organ nie przeprowadził też uzupełniającego postępowania dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowił przepis art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54 ze zm.), zgodnie z którym w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Z powołanego przepisu wynika, że materialną przesłanką nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ma być "stwierdzenie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko". W piśmiennictwie wskazano przy tym, że ze sformułowania tego wynikałoby, że wystarczy powzięcie przez organ podejrzenia co do możliwości powodowania takiego oddziaływania, organ nie musi wykazywać, iż takie oddziaływanie ma miejsce. Tym niemniej, podejrzenie powinno być uzasadnione, musi się oprzeć na konkretnych okolicznościach je uzasadniających, organ takie okoliczności powinien więc wyraźnie wykazać. Organ nie musi mieć pewności co do tego, że negatywne oddziaływania występują, chodzi o "możliwość" ich wystąpienia. Przegląd ma być przeprowadzony właśnie po to, żeby te podejrzenia zweryfikować i sprawdzić, czy w rzeczywistości negatywne oddziaływanie nie występuje (zob. M. Górski [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, s. 701). Zatem do nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego wystarczająca będzie sama możliwość wystąpienia zagrożeń (zob. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2011). W orzecznictwie przyjmuje się, że przeprowadzenie przeglądu ekologicznego ma na celu potwierdzenie negatywnego oddziaływania na środowisko lub wykluczenie takiego oddziaływania oraz późniejsze umożliwienie podjęcia działań zmierzających do usunięcia ujemnego oddziaływania na środowisko w przypadku jego wystąpienia. Zatem przegląd ekologiczny jest specjalistyczną ekspertyzą i jednocześnie przenosi obowiązek ustalenia stanu faktycznego na stronę postępowania. Dlatego też, organ administracji powinien pamiętać, że jest to wyjątek od reguły, który może być stosowany tylko wówczas, gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych (zob. wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1568/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym, konstrukcja powyższego przepisu poprzez sformułowanie "może" prowadzi do wniosku, że decyzja wydana na tej podstawie prawnej ma charakter uznaniowy. Uznaniowość rozstrzygnięcia, nie oznacza jednak dowolności organu w tym zakresie. Decyzja uznaniowa winna charakteryzować się przekonywującym uzasadnieniem, które rozważa wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia. Nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia przez określony podmiot przeglądu ekologicznego wymaga wykazania możliwości negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. W decyzji wydanej na podstawie przywołanego przepisu winny być zatem wykazane w sposób racjonalny konkretne przyczyny związane z działalnością instalacji, które mogą potencjalnie w sposób negatywny wpływać na środowisko. Jednocześnie, nałożenie obowiązku na stronę postępowania w tym zakresie winno być uzasadnione brakiem możliwości udowodnienia negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 899/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem organ musi ustalić nie tylko to, że w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko, ale także i to, że poprzez nałożenie powyższego obowiązku jest możliwe osiągnięcie celu stającego przed przeglądem ekologicznym. Ponadto, skoro ów przegląd jest w istocie opinią specjalistyczną, której koszty obciążają prowadzącego instalację, to nałożenie tego obowiązku nie powinno mieć miejsca gdy cel stojący przed przeglądem ekologicznym mógłby zostać osiągnięty w drodze innych środków dowodowych (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 318/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, kontrolowana decyzja nie zawiera przekonywującego uzasadnienia w zakresie nałożenia na stronę skarżącą obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla działalności w zakresie przetwarzania odpadów. Zgodzić się należy z organami administracyjnymi, że liczne skargi i zgłoszenia dotyczące występowania uciążliwości zapachowych, hałasowych i pyłów wskazywać mogą na możliwość negatywnego oddziaływania prowadzonej przez Skarżącego działalności na środowisko. Stwierdzić jednakże trzeba, że nie jest to wystarczające uzasadnienie do nałożenia na stronę obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. Organ II instancji w wydanej decyzji nie odniósł się w ogóle do przedłożonych przez stronę skarżącą Raportów z badań olfaktometrycznych w [...] listopada 2023 r., a także z dnia [...] października 2022 r., w których wskazuje się na występowanie dodatkowych źródeł emisji odorantów w postaci studzienek kanalizacyjnych zlokalizowanych przy linii przesyłowej ścieki z miasta do pobliskiej oczyszczalni. Z opracowania z 3 listopada wynika przy tym, że stężenia zapachowe ze studzienek kanalizacyjnych są wyższe (od 0 do 78,5 ou/m3) od tych z zakładu (od 0 do 15,9 ou/m3). Skarżący powoływał się też na wyniki kontroli przeprowadzanych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w toku których nie stwierdzono występowania uciążliwości zapachowych. Nie odnosząc się bezpośrednio do przywoływanych przez Skarżącego dowodów organ odwoławczy stwierdził, że kontrole przeprowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. w okresie od czerwca 2022 do lutego 2023 r, a także w maju 2023 r. w związku z ubieganiem się o rozszerzenie działalności wykazały nie tylko występowanie uciążliwości szczególnie odorowych, ale także niespełnianie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Z konstrukcji uzasadnienia organu wynikać może, że WIOŚ jednoznacznie stwierdził występowanie uciążliwości odorowych na terenach mieszkalnych sąsiadujących z zakładem Skarżącego. Zwrócić należy w związku z tym uwagę, że w piśmie z dnia [...] maja 2023 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdza, że w czasie przeprowadzanej w dniach od czerwca 2022 r. do lutego 2023 r. kontroli ustalono że odpady o kodzie 19 08 05 przez większość wizji lokalnych lub oględzin wokół terenu nie wykazywały uciążliwości zapachowej. W pojedynczych przypadkach minimalnie wyczuwalny był zapach ww. odpadów przy ul. [...], [...] i J.. Natomiast odpady o kodzie 19 08 01 nie powodowały uciążliwości odorowej wykraczającej poza teren prowadzonej działalności. W protokole kontroli WIOŚ z dnia [...] maja 2023 r stwierdzono natomiast zapach komunalnych osadów ściekowych o niewielkiej intensywności, wyłącznie w obrębie zakładu. Biorąc pod uwagę, że zasadniczo w toku kontroli prowadzonej przez WIOŚ nie wykazano uciążliwości odorowych przekraczających teren zakładu, a także uwzględniając wątpliwości wynikające z przedłożonych przez Skarżącego Raportów co do faktycznego źródła odoru, organ odwoławczy powinien był rozważyć czy zebrany materiał dowodowy w sposób wystarczający wskazuje na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Jak już wyżej wskazano i na co zwracał konsekwentnie uwagę Skarżący, sporządzenie przeglądu ekologicznego jest kosztowne, organy powinny zatem w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić dlaczego zdecydowały się na wybór tak kosztownego środka (tj. czy za pomocą innego, mniej kosztownego środka nie można było dokonać niezbędnych ustaleń). Kolegium nie odniosło się w zasadzie do twierdzenia Skarżącego o dotkliwym charakterze nałożonego na niego środka. Stwierdziło jedynie, że nałożony na stronę obowiązek nie ma charakteru represyjnego, a wynika dokonanych ustaleń, że prowadzona przez skarżącego działalność ma negatywny wpływ na środowisko. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że jeśli w ocenie SKO zebrany materiał dowodowy wskazuje, że działalność zakładu skarżącego negatywne oddziałuje na środowisko, nakładanie obowiązku przeprowadzanie przeglądu ekologicznego jest zbędne. Konieczne jest natomiast podjęcie innych czynności przewidzianych prawem celem wyeliminowania negatywnego odziaływania instalacji na środowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2023 r. sygn.. akt III OSK 1561/21) Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nadto, wskazane uchybienia świadczą o wydaniu przez orzekające w sprawie organy decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Tego zaś w niniejszej sprawie zabrakło. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i są wiążące przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.