II SA/Bd 1405/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi [...] Miasta i Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora zespołu szkół oddala skargę. Wojewoda Kujawsko-Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym nr 93/2015 z 7 października 2015 r. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, dalej zwana u.s.g.) orzekł o nieważności Zarządzenia Nr 76/2015 Burmistrza Miasta i Gminy Skępe z 11 sierpnia 2015 r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Miejskiego Zespołu Szkół w Skępem. W uzasadnieniu organ wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy Skępe ogłosił konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora Miejskiego Zespołu Szkół w Skępem. Do 20 lipca 2015 r. do organu prowadzącego szkołę wpłynęły cztery oferty. W dniu 30 lipca 2015 r. odbyło się posiedzenie komisji konkursowej, mające na celu wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora, w którym brało udział trzech spośród czterech kandydatów na to stanowisko. O wyznaczonym terminie posiedzenia komisji konkursowej kandydaci na stanowisko dyrektora zostali powiadomieni telefonicznie. Powyższe informacje przekazane zostały na polecenie przewodniczącego komisji konkursowej przez pracownika organu prowadzącego szkołę. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 z późn. zm., zwane dalej rozporządzeniem wykonawczym), przewodniczący komisji ustala termin i miejsce posiedzenia komisji, o czym powiadamia na piśmie członków komisji oraz kandydatów, nie później niż na 7 dni przed terminem posiedzenia. Stąd też poinformowanie kandydatów o terminie i miejscu posiedzenia komisji konkursowej nie w formie pisemnej, a telefonicznie oraz nie przez przewodniczącego komisji konkursowej, a przez wskazaną przez niego osobę, stanowi naruszenie ww. przepisu. Organ prowadzący szkołę nie powinien więc wydawać w dniu 11 sierpnia 2015 r. Zarządzenia Nr 76/2015 w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Miejskiego Zespołu Szkół w Skępem, lecz unieważnić konkurs na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego, zgodnie z którym organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Stosownie do brzmienia art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl natomiast art. 91 ust. 4 cyt. ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zarządzeń) (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28.11.2013 r., II SA/Go 875/3, LEX nr 142933, wyrok WSA w Krakowie z 13.03.2014 r., III SA/Kr 476/13, LEX nr 1443840, wyrok WSA w Łodzi z 30.05.2014 r., III SA /Łd 275/14, LEX nr 1532027). Natomiast za nieistotne naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak: nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego aktu organu gminy (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 13.04.2006 r., II SA/Sz 1174/05, LEX nr 296073, wyrok WSA we Wrocławiu z 23.09.2010 r., II SA/Wr 428/10, LEX nr 757951). Mając na względzie powyższe organ nadzoru nie podzielił stanowiska organu wykonawczego Miasta i Gminy Skępe, że niepowiadomienie w formie pisemnej kandydatów o terminie posiedzenia komisji konkursowej może świadczyć o nieistotnym naruszeniu prawa. Odpowiadając na zarzuty organu nadzoru, organ wypowiedział się tylko w kwestii zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego polegającego na powiadomieniu kandydatów na stanowisko dyrektora o terminie i miejscu posiedzenia komisji konkursowej nie w formie pisemnej, a telefonicznie. Natomiast nie odniósł się do zarzutu organu nadzoru dotyczącego przekazania powyższych informacji przez osobę wskazaną przez przewodniczącego komisji konkursowej, a nie przez samego przewodniczącego, jak wynika z treści § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Organ nadzoru wskazał również, że skargę na przedmiotowe Zarządzenie złożyła M. S., podnosząc m.in. że jako kandydat na stanowisko dyrektora nie została poinformowana o miejscu i terminie konkursu. W konsekwencji, konkurs przeprowadzony został bez jej udziału. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożył Burmistrz Miasta i Gminy Skępe zarzucając mu naruszenie: art. 5 ust. 5a oraz art. 36a ust. 1, ust.2 i ust.13 w zw. z art. 5c pkt 2 u.s.o. polegające na błędnym uznaniu, że organ nie mógł powierzyć E. J. stanowiska Dyrektora Miejskiego Zespołu Szkól w Skępem, pomimo wskazania przez komisję konkursową jej kandydatury na to stanowisko; § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego polegające na uznaniu, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż kandydaci na stanowisko dyrektora o terminie i miejscu posiedzenia komisji konkursowej zostali powiadomieni nie w formie pisemnej, lecz telefonicznie i że nie zostało to dokonane przez przewodniczącego komisji konkursowej, a przez inną osobę, pomijając fakt skutecznego zawiadomienia tych osób i że mogły wszystkie te osoby mogły przystąpić do konkursu, a jeżeli doszło do naruszenia przepisów, to nie było to rażące naruszenie prawa; art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowe zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Skępe jest sprzeczne z prawem. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru W uzasadnieniu skarżący wskazał, że M. S. została poinformowana, tak jak pozostali kandydaci, o miejscu i terminie konkursu. Co prawda, informacja nie miała formy pisemnej i nie pochodziła bezpośrednio od przewodniczącego komisji konkursowej, lecz od pracownika urzędu, ale kandydaci, w tym również M. S., byli zawiadomieni o miejscu i terminie konkursu. Ponadto M. S. powzięła informację o terminie i miejscu konkursu z wcześniejszych pism kierowanych do niej jako dyrektora Szkoły Podstawowej w Skępem i przewodniczącej Rady Pedagogicznej tej szkoły. Niedochowanie procedury określonej w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nie stanowi naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik konkursu i dającym podstawę do stwierdzenia nieważności zarządzenia. Ponadto, jak wynika z wyroku WSA w Olsztynie z 5.11.2013 r., II SA/Ol 631/13, LEX nr 1395371, termin wskazany w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego ma charakter instrukcyjny, a nie materialnoprawny i samo naruszenie takiego terminu automatycznie nie stwarza zatem ani dla komisji, ani dla uczestników postępowania żadnych konsekwencji ani uprawnień. Zakreślenie przez ustawodawcę terminu do załatwienia sprawy przez organ, bądź też do uregulowania stanu prawnego dotyczącego określonego przedmiotu stwarza tylko powinność organu, a nie bezwzględny nakaz dokonania tej czynności w wyznaczonym terminie pod rygorem ujemnych skutków dla stron. Pomimo że kandydaci nie zostali powiadomieni pisemnie, ale zawiadomieni zostali telefonicznie, to jednakże nie było to podstawą do unieważnienia konkursu z powołaniem § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego. Unieważnienie konkursu na tej podstawie winno nastąpić, jeżeli, po pierwsze stwierdzono nieprawidłowości inne niż wymienione w pkt 1-3 tego paragrafu, w szeroko rozumianym postępowaniu konkursowym, a po drugie ustalono, że nieprawidłowości te mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Obie te przesłanki muszą przy tym zachodzić jednocześnie. Ustalenia, czy takie okoliczności miały miejsce i ich ocena, należą do organu prowadzącego szkołę. Jeżeli doszło do naruszenia siedmiodniowego terminu, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego i zawiadomienia nie dokonał przewodniczący komisji konkursowej, nie można twierdzić, że osoby, które złożyły dokumenty jako uczestnicy konkursu nie zostali skutecznie powiadomieni o miejscu i terminie konkursu, w tym M. S, to fakt ten nie powinien być podstawą do stwierdzenia nieważności zarządzenia, a brak pisemnego powiadomienia kandydatów nie miał wpływu na przeprowadzone czynności konkursowe i na wynik konkursu. Co najwyżej doszło do nieistotnego naruszenia prawa. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwana dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie skarżący uczynił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 7 października 2015 r. stwierdzające nieważność zarządzenia nr 76/2015 Wójta Gminy z dnia 11 sierpnia 2015 r. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przewidują przepisy art. 98 u.s.g., które stanowią, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. (...) Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze unieważniające zarządzenie, którym powierzono stanowisko dyrektora miejskiego zespołu szkół. W myśl art. 36a u.s.o., stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu (ust. 2). W niniejszej sprawie organem prowadzącym szkolę jest wójt gminy, o czym stanowi art. 5c pkt 2 powołanej ustawy. Aktem prawnym normującym sposób i tryb przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora szkoły jest cyt. wcześniej rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Zgodnie z jego § 8 ust. 2, organ prowadzący publiczną szkołę lub placówkę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. W judykaturze przyjmuje się, że do istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały w trybie nadzoru, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 28.08.2012 r., I SA/Rz 698/12, LEX nr 1217635; wyrok WSA w Łodzi z 11.09.2012 r., I SA/Łd 861/12, LEX nr 1281429). Nie ulega wątpliwości to, że w toku postępowania konkursowego doszło do naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z nim, przewodniczący komisji ustala termin i miejsce posiedzenia komisji, o czym powiadamia na piśmie członków komisji oraz kandydatów, nie później niż na 7 dni przed terminem posiedzenia. W analizowanej sprawie doszło do naruszenia ww. przepisu w trojaki sposób, tzn. po pierwsze zawiadomień kandydatów nie dokonywał przewodniczący komisji konkursowej, po drugie zawiadomienia kandydatów nie nastąpiły w formie pisemnej, a po trzecie jedna z kandydatek, tj. M. S., nie została w ogóle zawiadomiona o terminie i miejscu posiedzenia komisji. Odnośnie pierwszego naruszenia, nie ulega wątpliwości to, że kandydaci byli zawiadamiani nie przez przewodniczącego komisji, a przez osobę działającą na jego zlecenie, tj. E. J. Szczególnie podkreślić trzeba okoliczność, że ww. brała udział w konkursie i ostatecznie to jej zarządzeniem, którego nieważność stwierdził Wojewoda, powierzono ostatecznie stanowisko dyrektora. Okoliczność ta może wywoływać uzasadnione wątpliwości co do tego, czy ww. rzeczywiście przekazała stosowne informacje swojej konkurentce w staraniach o stanowisko dyrektora. Po drugie, bezsporne było to, że zawiadomienia kandydatów odbyły się telefoniczne, a nie w formie pisemnej, co uniemożliwiło m.in. zweryfikowanie tego, czy wszyscy kandydaci zostali zawiadomieni prawidłowo, a takie właśnie jest ratio legis tej regulacji. Po trzecie w końcu, z akt sprawy nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości to, że M. S. została zawiadomiona o terminie i miejscu posiedzenia komisji konkursowej. Nie mogą stanowić potwierdzenia tej okoliczności odmienne twierdzenia organu wywodzone z oświadczeń przewodniczącego komisji i E. J., a także billing telefoniczny. Nie bez powodu bowiem normodawca uregulował szczegółowy sposób zawiadamiania kandydatów, którego celem było zapewnienie udziału w konkursie wszystkim kandydatom oraz możliwość zweryfikowania, czy zostali oni w prawidłowy sposób zawiadomieni o jego terminie i miejscu, w którym się ma się on odbyć. Jak słusznie wskazał WSA w Olsztynie w powołanym przez skarżącego wyroku z 5.11.2013 r., II SA/Ol 631/13, treść § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego dowodzi bez wątpienia, że jego celem jest zapewnienie udziału kandydatom w postępowaniu konkursowym. Tymczasem w przedmiotowej sprawie M. S. nie wzięła udziału w posiedzeniu komisji, co w połączeniu z ww. nieprawidłowościami dotyczącymi trybu zawiadamiania kandydatów przesądza o tym, że doszło do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. Jak słusznie zauważył WSA w Krakowie w wyroku z 8.12.2015 r., III SA/Kr 1299/15, naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak zawiadomienia na piśmie przez przewodniczącego komisji członków komisji i kandydatów o terminie i miejscu posiedzenia nie ma wpływu na wynik konkursu, jeśli skarżący i wszyscy członkowie komisji byli obecni, uzyskując informacje o konkursie z ogłoszenia. A contrario, przy braku zawiadomienia o powyższym któregokolwiek z kandydatów należy stwierdzić, że mogło to mieć wpływ na wynik konkursu, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że wszystkim pozostałym kandydatom, poza M. S., umożliwiono wypowiedzenie się przed komisją konkursową. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 30.12.2014 I OSK 1567/14, w którym stwierdzono, że przekroczenie omawianych terminów może być oceniane pod kątem ewentualnej możliwości zastosowania § 8 ust. 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia (np. czy uchybienie siedmiodniowego terminu na zawiadomienie o miejscu i czasie posiedzenia komisji nie uniemożliwiło kandydatowi na dyrektora wzięcia udziału w postępowaniu konkursowym). Podkreślić trzeba, że nie mają znaczenia dla sprawy rozważania skarżącego dotyczące niezachowania terminu określonego w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, ponieważ w analizowanej sprawie problem sprowadzał się do nieprawidłowego zawiadomienia o terminie i miejscu posiedzenia komisji konkursowej i nie dotyczył braku zachowania terminu. Podkreślenia wymaga również to, że organ prowadzący publiczną szkołę winien po zakończeniu konkursu zatwierdzić go lub też go unieważnić, co wynika z cyt. wcześniej § 8 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, a czego bezspornie organ nie uczynił w niniejszej sprawie, bowiem zostało tylko wydane Zarządzenie nr 76/2015 w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora. Skoro organ nie wydał aktu w przedmiocie zatwierdzenia konkursu, to należy uznać, że de facto stanowi o tym ww. zarządzenie. W związku z powyższym badając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należało ocenić to przez pryzmat § 8 ust. 2 pkt 4, czyli wystąpienia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Jak wskazał NSA w wyroku z 2.07.2014 r., I OSK 910/14, unieważnienie konkursu możliwe jest jedynie wtedy, gdy zaistnieje związek funkcjonalny pomiędzy stwierdzonymi nieprawidłowościami w postępowaniu konkursowym, a ich wpływem na wynik konkursu. Nieprawidłowości muszą zatem być tego rodzaju i w takim zakresie, że zdeterminowały wynik konkursu w stopniu nakazującym jego unieważnienie. W analizowanej sprawie przeprowadzony konkurs był zatem dotknięty wadą nieważności, gdyż zachodziły nieprawidłowości w toku tego postępowania konkursowego, które miały istotny wpływ na jego wynik. Niezgodne z prawem jest więc wydanie przez Burmistrza Miasta i Gminy Skępe zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora będącego efektem błędnie przeprowadzonego postępowania konkursowego. Mając na uwadze powyżej wskazane argumenty należy uznać, że ww. zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., co powoduje, że stwierdzające jego nieważność zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydanie bez naruszenia prawa i w związku z powyższym skarga podlegała na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddaleniu.