II SA/Bd 1431/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Gminy Rojewo z dnia 25 marca 2021 r. nr XXV/161/2021 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę. 1. Uchwałą z dnia 25 marca 2021r. nr XXV/161/2021 Rada Gminy Rojewo, na podstawie m.in. art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 638 - dalej "u.o.z."), przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rojewo na rok 2021r., stanowiący załącznik do uchwały. 2. W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu zarzucając naruszenie § 115, § 135 i § 138 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tj. Dz. U. z 2016, poz. 283 – dalej "rozporządzenie") poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe i powtórzenie w niej przepisów zawartych w innych, wyższych rangą aktach prawnych wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 2, § 8, § 9 ust. 1 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rojewo na rok 2021 stanowiącego załącznik do uchwały nr XXII/210/2021. W uzasadnieniu skargi Prokurator powołał treść art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz przepisy rozporządzenia. Dalej wskazał, że uchwalając akt prawa miejscowego rada gminy może poruszać się tylko w ściśle określonym zakresie, wyznaczonym przez ustawowe upoważnienie i w sposób zgodny obowiązującym porządkiem prawnym wynikającym z Konstytucji RP. Zdaniem Prokuratora część przepisów zaskarżonego programu wydana została z naruszeniem w tym zakresie obowiązującego prawa. Wskazał, że zapisy § 6 ust. 2 i § 8 ust. 1 załącznika do uchwały powtarzają uregulowania zawarte w przepisach statuujących działalność lekarzy weterynarii oraz schronisk dla zwierząt i wykraczają poza ramy ustawowego upoważnienia zawartego w ustawie źródłowej. Prokurator wskazał również, że zapis zawarty w § 8 ust. 2 załącznika do uchwały wynika już z art. 1 ust. 1 czy wprost z art. 5 u.o.z. Ponadto zapis zawarty w § 9 ust. 1 załącznika do uchwały wykracza poza upoważnienie ustawowe. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o nieuwzględnienie skargi w całości. Odnosząc się do zarzutów prokuratora, że zapisy § 6 ust. 2 oraz § 8 ust. 1 załącznika do uchwały powtarzają uregulowania zawarte w przepisach statuujących działalność lekarzy weterynarii oraz schronisk dla zwierząt i wykraczają poza ramy ustawowego upoważnienia zawartego w ustawie źródłowej organ wskazał, iż skarżący nie wskazuje konkretnych przepisów i aktów prawnych, które uregulowania miałyby powtarzać. Podobnie stwierdzenie, że powyższe przepisy wykraczają poza ramy upoważnienia zawartego w ustawie źródłowej nie zostało poparte żadnymi argumentami przez skarżącego. W zakresie zarzutu dotyczącego § 8 ust. 2 załącznika do uchwały organ wskazał, że powyższa regulacja nie cytuje wprost zapisów ustawowych, a jedynie powołuje się na określenia ustawowe, celem uzasadnionego zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego. Organ podkreślił również, że nawet cytowanie przepisów wprost, zgodnie z rozporządzeniem nie wprowadza zakazu powoływania w akcie niższej rangi określeń ustawowych, nawet jeśli prowadziłoby to do powtórzenia w całości lub w części przepisu ustawy. W zakresie zarzutu dotyczącego § 9 ust. 1 załącznika do uchwały organ wskazał, że powyższy zapis stanowi wypełnienie normy zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., a ponadto wykaz działań objętych programem wynikających z powyższego przepisu jest katalogiem otwartym o czym świadczy użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności", wobec czego dopuszczalne jest wskazanie przez gminę w programie innych celów i działań poza tymi w nim wyraźnie wymienionymi. Końcowo organ wskazał, że przedmiotowa uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru, a tym samym uznana została za zgodną z prawem. Ponadto wszczęcie niniejszego postępowania w chwili obecnej, uznać należy za spóźnione i niecelowe, z uwagi na przepis art. 11a ust. 1 u.o.z. w ciągu najbliższych 5 miesięcy, gmina zostanie zobligowana do podjęcia nowego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: 4. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. 5. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia, czy wymieniona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. Przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (por. Dorota Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, Oficyna Wyd. Branta s. 160 i n.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr XXV/161/2021 Rady Gminy Rojewo z dnia 25 marca 2021r. w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rojewo na rok 2021r., dla której szczegółowe upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje art. 11a u.o.z. który stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z treści art. 11 ust. 1 u.o.z. wynika, że do zadań własnych gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie. Szczegółowe regulacje w tym zakresie, zgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 11a ust. 1 u.o.z., należą do kompetencji rady gminy. Program, stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z., obejmuje w szczególności sprawy wymienione enumeratywnie w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z., tj. sprawy: - zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; - opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; - odławiania bezdomnych zwierząt; - obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; - poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; - usypiania ślepych miotów; - wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; - zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto, zgodnie z art. 11 ust. 5 u.o.z., program ten zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. We wskazanych regulacjach, wyznaczających zakres upoważnienia, określone zostały obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Elementy fakultatywne programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały natomiast w art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Pogląd o konieczności zakwalifikowania programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi aktualnie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16 i II SA/Bd 1353/16; z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt 1370/16; wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1344/15; w Olsztynie z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 511/18; w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 173/18, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1574/18; z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 195/17, z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14, z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. II OSK 3051/15, z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13). Zaskarżona uchwała została wydana w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 11a ust. 1 u.o.z. Zakres delegacji ustawowej wynika z art. 11a ust. 2 u.o.z. Jako akt prawa miejscowego wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zakres regulacji uchwały nie może wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Jednocześnie w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt – co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania – musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania. Postanowienia programu muszą być na tyle konkretne i precyzyjne, by na ich podstawie można było zrekonstruować normy o określonej treści i ocenić, czy rzeczywiście, a nie tylko pozornie, regulują one materię, która w świetle odnośnego upoważnienia ustawowego uregulowana być powinna. Nie mogą mieć charakteru blankietowego i odsyłać do bliżej nieokreślonych umów (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2020 r, sygn. akt II SA/Bd 971/20, WSA w Krakowie z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1641/17). 6. W skardze Prokurator zarzucił, że zapisy § 6 ust. 2 i § 8 ust. 1 załącznika do uchwały powtarzają uregulowania zawarte w przepisach statuujących działalność lekarzy weterynarii oraz schronisk dla zwierząt i wykraczają poza ramy ustawowego upoważnienia zawartego w ustawie źródłowej. Ponadto zapis zawarty w § 8 ust. 2 załącznika do uchwały wynika już z art. 1 ust. 1 czy wprost z art. 5 u.o.z. Rozstrzygając o zasadności postawionych zarzutów wskazać w pierwszej kolejności należy, że prawodawca lokalny w zakwestionowanych zapisach uchwały wskazał, że zabiegi sterylizacji lub kastracji mogą być przeprowadzone wyłącznie przez lekarza weterynarii (§ 6 ust. 2). Zabieg usypiania ślepych miotów może być wykonywany wyłącznie przez lekarza weterynarii w schronisku dla zwierząt bezdomnych lub w lecznicy dla zwierząt na podstawie umowy zawartej z Gminą (§ 8 ust. 1). Zabieg uśpienia powinien być wykonywany przez lekarza weterynarii w sposób humanitarny (§ 8 ust. 2). Podkreślić w tym miejscu należy, że Prokurator formułując dwa pierwsze zarzuty, poza ogólnym stwierdzeniem, iż zapisy § 6 ust. 2 i § 8 ust. 1 powtarzają uregulowania zawarte w przepisach statuujących działalność lekarzy weterynarii oraz schronisk dla zwierząt i wykraczają poza ramy ustawowego upoważnienia zawartego w ustawie źródłowej nie wskazał jakie konkretnie przepisy ustawowe zostały powtórzone oraz jak miałoby dojść do przekroczenia upoważnienia ustawowego. W myśl art. 1 ust. 1 u.o.z. zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Natomiast zgodnie z art. 5 u.o.z. każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania. Zdaniem Sądu zakwestionowane regulacje (§ 8 ust. 2) nie zawierają powtórzenia zapisów ustawowych wskazanych przez Prokuratora, a po drugie wyjaśnić należy, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi ma zróżnicowany charakter normatywny, gdzie z jednej strony uchwała określona jako Program musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Ponadto, w orzecznictwie i piśmiennictwie reprezentowany jest pogląd, w myśl którego zakaz normatywnych powtórzeń nie ma charakteru absolutnego. Wyjątkowo mogą zdarzyć się bowiem takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych. Dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Podobne też stanowisko odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdzał bowiem, że przepis aktu wykonawczego zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (por. G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", s. 630 i tam przywołane orzeczenia TK w szczególności orzeczenie z dnia 15 stycznia 1991 r. sygn. U 8/90 publ. OTK 1991/1/8). Przyjmując zatem, że zakaz powtórzeń regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego nie skutkuje automatycznie nieważnością przepisu powtarzającego, Sąd uznał, że w odniesieniu do zakwestionowanych przez Prokuratora zapisów nie doszło do modyfikacji przepisów wyższych hierarchicznie i nie stanowi to istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością usunięcia z obrotu prawnego regulacji wskazanych przez Prokuratora. W skardze prokurator zarzucił również, że zapis zawarty w § 9 ust. 1 załącznika do uchwały wykracza poza upoważnienie ustawowe. W powyższej regulacji lokalny prawodawca wskazał, że zwierzęta gospodarskie, które uciekły bądź zgubiły się i nie potrafią same trafić do domu, bądź zostały odebrane właścicielom na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 638) zostaną przekazane do gospodarstwa rolnego Pana R. M. znajdującego się pod adresem L. , [...] Z. K.. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że powyższy zapis stanowi wypełnienie normy zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., a ponadto wykaz działań objętych programem wynikających z powyższego przepisu jest katalogiem otwartym, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności", wobec czego dopuszczalne jest wskazanie przez gminę w programie innych celów i działań poza tymi w nim wyraźnie wymienionymi. Zauważyć należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w 2021r., a więc w dacie obowiązywania art. 11a ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2102), która weszła w życie z dniem 6 stycznia 2017 r. Zawarte w § 11a ust. 2 ww. ustawy sformułowanie "w szczególności" świadczy o tym, że aktualnie w tym przepisie nie są wyliczone w sposób enumeratywny kwestie, które powinien regulować program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Katalog tych elementów ma więc charakter otwarty. Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej art. 11a ust. 2 u.o.z. podano: "Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W konsekwencji zdaniem Sądu nie można skutecznie zarzucić, że w regulacji § 9 ust. 1 załącznika skarżonej uchwały lokalny prawodawca przekroczył swoje uprawnienia. Regulacje, jakie znalazły się w tym przepisie mieszczą się w katalogu elementów, jakie może zawierać program, stosownie do treści art. 11a ust. 2 u.o.z. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 oddalił skargę.