II SA/Bd 1443/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi Z. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2023 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. 1. Zastępca Prokuratora Rejonowego w Szubinie (dalej: skarżący) wniósł skargę na uchwałę nr LII/331/2023 Rady Gminy w Gąsawie z dnia 5 stycznia 2023 r. w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2023 r. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił skarżonemu aktowi istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 oraz ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 – dalej "u.o.z.") poprzez: 1) niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i jedynie ogólnikowe uregulowanie w § 5 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały kwestii dotyczącej sposobu zapewnienia dokarmiania kotów wolno żyjących, a w szczególności: - niewskazanie konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, - niewskazanie miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, zasad dotyczących zakupu karmy i jej wydawania społecznym opiekunom oraz sposobu postępowania w przypadku, gdyby nie zgłosiła się żadna osoba chętna do sprawowania funkcji społecznego opiekuna - niesprecyzowanie na czym będą polegać niezbędne interwencje w sprawie kotów wolno żyjących, - zaniechanie określenia z jakimi konkretnie organizacjami społecznymi będzie współdziałać gmina i w jakim zakresie przy realizacji zadania sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi, - niewskazanie indywidualnie żadnego podmiotu, który wskazane zadania mógłby realizować, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tego zadania, w tym konkretnego określenia podmiotów je realizujących; 2) niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i jedynie ogólnikowe uregulowanie w § 13 załącznika do uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację poszczególnych celów i zadań opieki nad zwierzętami bezdomnymi przez wskazanie ogólnych kwot na realizację zbiorczych zadań związanych z przeciwdziałaniem bezdomności zwierząt, bez rozbicia tej kwoty na poszczególne, wymienione cele przyjęte w programie, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do konkretnego i jednoznacznego ustalenia wydatkowanych środków w odniesieniu do poszczególnych zadań. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, jednocześnie informując, że niezwłocznie podejmie działania zmierzające do uwzględnienia powstałych nieprawidłowości w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: 3. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. 4. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia, czy wymieniona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. Przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (por. Dorota Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, Oficyna Wyd. Branta s. 160 i n.). 5. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr LII/331/2023 Rady Gminy w Gąsawie z dnia 5 stycznia 2023 r. w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2023 r. Szczegółowe upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje art. 11a u.o.z., który stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z treści art. 11 ust. 1 u.o.z. wynika, że do zadań własnych gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie. Szczegółowe regulacje w tym zakresie, zgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 11a ust. 1 u.o.z., należą do kompetencji rady gminy. Program, stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z., obejmuje w szczególności sprawy wymienione enumeratywnie w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z., tj. sprawy: - zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; - opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; - odławiania bezdomnych zwierząt; - obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; - poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; - usypiania ślepych miotów; - wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; - zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto, zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z., program ten zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. We wskazanych regulacjach, wyznaczających zakres upoważnienia, określone zostały obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Elementy fakultatywne programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały natomiast w art. 11a ust. 3 i 3a u.o.z. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Pogląd o konieczności zakwalifikowania programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi aktualnie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16 i II SA/Bd 1353/16; z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt 1370/16; z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 466/22; wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1344/15; w Olsztynie z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 511/18; w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 173/18), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1574/18; z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 195/17, z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14, z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. II OSK 3051/15, z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13). Zaskarżona uchwała została wydana w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 11a ust. 1 u.o.z. Zakres delegacji ustawowej wynika z art. 11a ust. 2 u.o.z. Jako akt prawa miejscowego wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zakres regulacji uchwały nie może wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Jednocześnie w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania. Postanowienia programu muszą być na tyle konkretne i precyzyjne, by na ich podstawie można było zrekonstruować normy o określonej treści i ocenić, czy rzeczywiście, a nie tylko pozornie, regulują one materię, która w świetle odnośnego upoważnienia ustawowego uregulowana być powinna (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1422/21; WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 971/20; WSA w Krakowie z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1641/17). 6. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt przedmiotowej Sąd podziela zarzut Prokuratora, że § 5 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Stosownie do § 5 ust. 1 załącznika do uchwały sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi realizowane jest poprzez dokarmianie kotów wolnożyjących, sterylizację/kastrację oraz podejmowanie niezbędnych interwencji. W ramach zadań, o których mowa w ust. 1, gmina współpracuje z mieszkańcami, społecznymi opiekunami kotów i organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (§ 5 ust. 2). Podkreślić należy, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. Pogram stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z 29 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1280/18; z 22 marca 2017 r., II SA/Bd 1353/16). Tymczasem w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami w § 5 ust. 2 Programu określono, że gmina współpracuje z mieszkańcami, społecznymi opiekunami kotów i organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Zdaniem Sądu przytoczone regulacje § 5 ust. 2 cechują się zbyt dużym stopniem ogólnikowości, albowiem nie wskazano konkretnego podmiotu realizującego zadanie określone w § 5 ust. 1 Programu. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że stosownie do art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Natomiast w pozostałym zakresie, tj. jeśli chodzi o zadania wskazane w pkt 1, 2 oraz 7 i 8, gmina może powierzyć ich realizację także innym podmiotom niż te, które prowadzą schronisko dla zwierząt. Zatem lokalny prawodawca może powierzyć opiekę nad wolno żyjącymi kotami zarówno podmiotom, które prowadzą schronisko dla zwierząt, jak i innym podmiotom, w tym jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie społecznym opiekunom kotów i organizacjom społecznym. Wskazany w § 5 ust. 2 Programu sposób realizacji zadania poprzez powierzenie zadania społecznym opiekunom kotów i organizacjom społecznym jest jednak nieprawidłowy. Takie określenie sposobu realizacji zadania w postaci opieki nad wolno żyjącymi kotami stwarza niebezpieczeństwo, że w sytuacji braku społecznych opiekunów kotów oraz braku współdziałania w realizacji tego zadania z odpowiednimi organizacjami społecznymi, to zadanie nie zostanie w ogóle zrealizowane, bowiem organ wskazał wyłącznie na tę formę realizacji zadania. W tym zakresie istnieje pominięcie prawodawcze. Nieuregulowanie albo nieprawidłowe uregulowanie tego zagadnienia jest wadą istotną. Wskazany przez radę gminy sposób opieki nad wolno żyjącymi kotami jest niepewny i niedookreślony. W tym stanie rzeczy uznać należy, że rada gminy nie zabezpieczyła należycie realizacji programu w tym zakresie. 7. Za zasadne uznać należy także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym m.in. sposobu ustalenia miejsc, w których przebywać mają te koty i częstotliwości ich dokarmiania, a także szczegółów współpracy Gminy z opiekunami tych kotów oraz zasad zakupu karmy i jej wydawania opiekunom społecznym. Sąd stwierdza, że Rada Gminy ograniczyła się w tym zakresie jedynie do wskazania w § 5 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, że sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi realizowane jest poprzez dokarmianie kotów wolno żyjących, sterylizację/kastrację oraz podejmowanie niezbędnych interwencji. Zdaniem Sądu nie wyczerpuje to zakresu upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., w zakresie tym istnieje zatem pominięcie prawodawcze (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1086/22). Powyższe prowadzi do konkluzji, że postanowienia Programu są zbyt ogólnikowe w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Rada Gminy ograniczyła się w tym zakresie wyłącznie do sformułowania podstawowych i niepełnych założeń postępowania z wolno żyjącymi kotami na terenie gminy, co należy uznać za brak wyczerpania delegacji ustawowej. Program nie zawiera żadnych szczegółów co do tego, jak ten obowiązek ustawowy będzie realizowany, albowiem nie wskazano w jaki sposób mają być ustalane miejsca przebywania oraz dokarmiania kotów wolno żyjących, nie skonkretyzowano częstotliwości dokarmiania kotów, ewentualnie nie określono żadnego sposobu ustalania potrzeb w tym zakresie. Ponadto Rada Gminy zastosowała w powyższym przepisie Programu nieprecyzyjne określenie "niezbędnych interwencji", z którego nie wynika jakie czynności miałyby być właściwie podejmowane przez organ i inne podmioty współpracujące. Zdaniem Sądu, niezbędnym staje się zawarcie precyzyjniejszej regulacji w Programie, w szczególności mając na względzie zmieniające się warunki, jak i populacje bezdomnych kotów, która musi być adekwatna do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca. Innymi słowy duża zmienność okoliczności, na którą składają się: populacja wolno żyjących kotów oraz miejsca ich przebywania i legowiska, z jednoczesnym brakiem stałości liczby społecznych opiekunów dokarmiających koty, wymaga konsekwentnego, corocznego weryfikowania programu w tym zakresie i dopasowywania go do aktualnych możliwości, warunków oraz potrzeb. Wobec tego postanowienia programu powinny skupiać się na zmienności wskazanych powyżej warunków i wobec tego cechować się odpowiednim stopniem szczegółowości. Sąd zgadza się zatem ze stanowiskiem skarżącego zarzucającym zbytnią ogólnikowość wypowiedzi w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Organ ograniczył się bowiem wyłącznie do sformułowania zrębowych założeń postępowania z wolno żyjącymi kotami na terenie gminy i tym samym nie wyczerpał delegacji ustawowej. Nie poruszono w regulacji chociażby kwestii miejsc bytowania (legowisk) kotów wolno żyjących, ani w zakresie konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania tych miejsc, ani w zakresie monitorowania skupisk już zidentyfikowanych. Brak jest również regulacji w zakresie tego, jakie konkretne działania opiekuńcze gminy związane będą z określonymi wynikami tego monitorowania. Wbrew stanowisku organu wskazać należy, że uchwała podjęta w zakresie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi musi być uchwałą wykonalną, a więc jej ustalenia nie mogą mieć charakteru planu ogólnych założeń, ale w sposób konkretny (tj. wykonalny) winna regulować kwestię delegowaną gminie przez ustawodawcę. W zaskarżonym zakresie (art. 11a ust. 2 u.o.z.) uchwała musi zawierać zatem regulacje o takim stopniu szczegółowości, który pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie sposobu wypełniania zadania w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Pamiętać należy, że program opieki jest aktem prawa miejscowego, skoro więc stanowi on o prawie obowiązującym na terenie danej gminy, musi zawierać przepisy dające się stosować w konkretnych stanach faktycznych zaistniałych na terenie tej gminy. 8. Następny zarzut odnosi się do braku wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 5 u.o.z. obligujący organ uchwałodawczy do wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań określonych w programie. W § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że na sfinansowanie zadań zawartych w niniejszym programie przeznaczona została kwota w wysokości 35.000,00 zł, która będzie wydatkowania w następujący sposób: 1) zapewnienie opieki zwierzętom gospodarskim, sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, sterylizację/kastrację, a także na poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt – 5.000 zł; 2) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, odławianie bezdomnych zwierząt z terenu gminy, transport odłowionych zwierząt, obligatoryjną sterylizację/kastrację zwierząt przyjętych do schroniska oraz sterylizację/kastrację zwierząt, których właściciele zamieszkują na terenie gminy, zapewnienie ogólnej opieki bezdomnym zwierzętom domowym gminy, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w schronisku, usypianie ślepych miotów zwierząt przebywających w schronisku, działania informacyjno-edukacyjne, elektroniczne znakowanie bezdomnych zwierząt, w szczególności psów – 25.000 zł; 3) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt – 5.000 zł. W ocenie Sądu Rada Gminy wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 u.o.z. We wskazanym zapisie Programu Rada Gminy pominęła dokonanie podziału środków finansowych na poszczególne zadania. Organ dokonał zbiorczego podziału zadań i środków finansowych przeznaczonych do ich realizacji, jednak tym samym nie wskazano konkretnych kwot przeznaczonych na poszczególne zadania. W ocenie Sądu, rację ma strona skarżącą, że pominięcie określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. 9. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze ww. liczne uchybienia zaskarżonej uchwały, które pozbawiają uchwalony Program charakteru wykonawczego, a także wadliwe określenie sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację poszczególnych zadań wskazanych w Programie, Sąd orzekł, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.)