II SA/Bd 1458/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. J. na uchwałę Rady Gminy w Łubiance z dnia 19 października 2015 r., nr X/77/2015 w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości postanawia 1. odrzucić skargę, 2. odmówić przyznania prawa pomocy. Rada Gminy w Łubiance uchwałą z dnia 19 października 2015 r., nr X/77/2015 wyraziła zgodę na odpłatne nabycie przez Gminę Łubianka nieruchomości z przeznaczeniem na cel publiczny. W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.s.g. M. J. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na opisaną powyżej uchwałę, w której wniósł o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łubianka wniósł o jej odrzucenie z powodu niewykazania przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny, a zatem nie jest podmiotem legitymowanym do jej wniesienia. Źródłem interesu prawnego nie jest bowiem sam fakt przynależności do społeczności lokalnej, a skarżący nie wykazał związku pomiędzy uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. W piśmie z dnia 3 lutego 2016 r. skarżący na wezwanie Sądu w kwestii sprecyzowania naruszenia interesu prawnego wyjaśnił, że uchwała narusza jego prawo jako członka lokalnej wspólnoty samorządowej i mieszkańca sołectwa wsi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem uchwał m.in. organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W kontekście przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - wniesienie skargi do sądu wymaga wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nadto zachowania terminu, a po trzecie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero po spełnieniu powyższych przesłanek możliwe jest dokonanie oceny skargi pod kątem jej zasadności. Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, że z uwagi na materię uchwały, to jest wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej i z tego względu podlega kognicji sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 12.01.2015 r., I SA/Wa 2930/15, LEX nr 1747130). Zachowane zostały też formalne warunki wniesienia skargi, gdyż skarżący pismem z dnia 23 października 2015 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z wyżej cytowanym art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę może wnieść tylko ten, kto nie tylko zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie, ale - jak stanowi przytoczony przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. - ten interes został naruszony zaskarżoną uchwałą. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 26.08.2009 r., II OZ 703/09, niepubl.). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008, Nr 7, poz. 121, uznał, że art. 101 ust. 1 u.s.g. umożliwia zaskarżanie aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i 7 oraz 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji. (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1053). Zastosowanie w art. 101 u.s.g. konstrukcji interesu prawnego, znajdującego umocowanie w prawie materialnym (analogicznej do konstrukcji interesu prawnego przyjętego w art. 28 k.p.a.) stwarza podstawę do sprecyzowania cech (właściwości) tego interesu na podstawie ustaleń poczynionych w doktrynie procesu administracyjnego. Oczywiście, przenoszenie tych cech na grunt art. 101 powinno odbywać się na zasadzie "odpowiedniości" ze względu na odmienną sytuację, z jaką mamy tutaj do czynienia. O ile w art. 28 k.p.a. chodzi o interes prawny, wyrażający się w bezpośrednim oddziaływaniu na sytuację prawną określonego podmiotu decyzji wydanej w wyniku prowadzonego postępowania, o tyle tutaj istotą rzeczy jest naruszenie istniejącego interesu prawnego (uprawnienia) w wyniku uchwały (zarządzenia) podjętej przez organ gminy. Przyjmuje się, że interes prawny powinien być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Aktualność interesu prawnego oznacza, że po wejściu w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć. Przy czym nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. "Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości" (wyrok NSA z 22.08.2008 r., I OSK 277/08, LEX nr 490092). Interes powinien być osobisty, własny, indywidualny. "Musi to być interes o charakterze osobistym, czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (wyrok NSA z 23.05.2002 r., IV SA 1486/01, niepubl.). Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą (wyrok WSA w Warszawie z 19.03.2008 r., IV SA/Wa 2202/06, LEX nr 497584). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. W doktrynie i orzecznictwie przeważa stanowisko, że przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z 1.03.2005 r., OSK 1437/04, Wokanda 2005, nr 7-8, s. 69). Prezentowane stanowisko oparte jest na przekonaniu, że samo pozostawanie członkiem wspólnoty gminnej nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej określonej osoby, stąd uchwała czy zarządzenie organu gminy nie mogą naruszać jej interesu prawnego, który miałby swoje źródło w tym członkostwie. Skarżący w skardze nie wykazał naruszenia tak rozumianego interesu prawnego. Skarżący został wezwany do określenia naruszenia interesu prawnego. W piśmie z dnia 3 lutego 2016 r. wyjaśnił, że uchwała narusza jego prawo – jako członka lokalnej wspólnoty samorządowej i mieszkańca sołectwa wsi. Powyższe stwierdzenia są zbyt ogólnikowe, aby można było stwierdzić istnienie przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g., to jest nie tylko istnienie interesu prawnego, ale także jego naruszenie. Sąd orzekający wskazuje na tezę wyroku WSA w Bydgoszczy z 18.12.2013 r., II SA/Bd 347/13, LEX nr 1429539), że prawo sołectwa do korzystania z mienia komunalnego zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.g., określone są w statucie sołectwa, który powinien precyzować, jakimi składnikami mienia komunalnego sołectwa zarządza i z jakich korzysta. Sam fakt przynależności do wspólnoty samorządowej nie jest źródłem legitymacji skargowej. Dopiero jednoczesne naruszenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnej osoby powiązane z naruszeniem konkretnych przepisów prawa daję taką legitymację. Pogląd ten został zaakceptowany przez NSA w wyroku z 19.11.2014 r., I OSK 1127/13, LEX nr 1793957. Skoro skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała jednostki samorządu terytorialnego naruszała jego konkretny, aktualny interes prawny lub uprawnienie, to zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skargę należało odrzucić. Z uwagi na odrzucenie skargi, Sąd na podstawie art. 247 p.p.s.a. odstąpił od merytorycznego rozpatrywania wniosku o przyznanie prawa pomocy. Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu, prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, że o oczywistej bezzasadności skargi świadczy niemożność jej rozpoznania pod względem merytorycznym i w sytuacji zakwalifikowania skargi do odrzucenia sąd I instancji jest uprawniony do uznania takiej skargi za oczywiście bezzasadną w rozumieniu art. 247 p.p.s.a., a to z kolei uzasadnia oddalenie wniosku skarżącego o przyznanie prawa pomocy na tym etapie postępowania sądowego (por. np. postanowienie NSA z 28.03.2012 r., II GZ 101/12, LEX nr 1145541).