II SA/Bd 1497/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku spółki A w [...] o przystąpienie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie Obszaru Chronionego Krajobrazu Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta [...] postanawia oddalić wniosek. Wojewoda [...] na podstawie art. 82c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1392 dalej powoływanej jako u.s.w.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie Obszaru Chronionego Krajobrazu Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta [...] W piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2016 r. spółka A w [...] wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika. Zdaniem wnioskodawcy toczące się postępowanie dotyczy bezpośrednio uprawnień wnioskodawcy. Na terenie zarządzanym przez spółkę A znajduje się blisko [...] ha użytków zielonych, przy czym są to lasy a także obszary zakrzewień, trawniki oraz kilka hektarów stawów sztucznie w tym celu utworzonych. Na terenach zarządzanych przez spółkę w latach ubiegłych wybudowano sztuczne stawy mające na celu podniesienie atrakcyjności terenów, w tym poszerzenie różnorodności biologicznej, ale również poszerzenie atrakcyjności rekreacyjnej parku. Tak powstały mostki, molo i pomosty, wypożyczalnie sprzętu wodnego, plaża dla mieszkańców czy wreszcie profesjonalny wyciąg dla sportów wodnych. Tuż przy granicy sztucznych stawów stoją obiekty mające w założeniu uprzyjemnić korzystanie z oferty spółki w tym restauracje i bary. Ponadto w granicach zakazu inwestowania określonych przez zaskarżoną uchwałę Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta [...], w szczególności zaś zakazu określonego w § 5 pkt 7 uchwały, doszło do znacznego zawężenia możliwości inwestowania w ramach linii ochronnej 100 m od granic sztucznych zbiorników. Paradoksalnie zakaz ten dotyczy również działającego w ramach spółki ogrodu fauny. Spółka planuje jego rozbudowę o dalsze wybiegi dla nowych gatunków zwierząt. Tymczasem stawy znajdujące się w samym ogrodzie całkowicie zamykają drogę do dalszych inwestycji w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek jest niezasadny. Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. W § 2 zd. 1 przewidziano, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca swoje żądanie opierają na stwierdzeniu, że toczące się postępowanie dotyczy bezpośrednio uprawnień wnioskodawcy. A zatem podstawę prawną wniosku stanowi przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. W świetle tej regulacji dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego (vide: postanowienia NSA z 18 stycznia 2011 r., II OZ 1354/10, z 2 lipca 2010 r., II OZ 623/10, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na wstępie należy podać kilka uwag porządkujących. I tak ustawy samorządowe (dotyczące gminy, powiatu, województwa) regulują dwa systemy badania zgodności uchwał z prawem. Jeden z nich to postępowanie nadzorcze. Dalsze uwagi będą już prowadzone na gruncie przepisów ustawy o samorządzie województwa, albowiem skarga dotyczy uchwały sejmiku województwa. W ramach postępowania nadzorczego – wojewoda jako organ nadzoru może kwestionować prawidłowość uchwały w dwojakiej formie. Po pierwsze może unieważnić uchwałę w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Stanowi o tym przepis art. 82 ust. 1 u.s.w. zgodnie z którym uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81. Po drugie, może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 82c ust. 1 po upływie terminu wskazanego w art. 82 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu samorządu województwa. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Drugi to możliwość wniesienia tzw. skargi powszechnej do sądu administracyjnego na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. Przysługuje ona każdemu czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie niniejszej mamy do czynienia ze skargą wniesioną przez organ nadzoru w trybie art. 82c ust. 1 u.s.w. Przepis ten w sposób samodzielny legitymuje organ nadzoru do wniesienia skargi i nie może być podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że stroną postępowania nadzorczego nad działalnością samorządu terytorialnego może być jedynie wojewoda jako organ, wnoszący skargę na uchwałę oraz organ jednostki samorządu terytorialnego. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego (vide: postanowienia NSA z:12 lipca 2012 r., II OZ 596/12, Lex nr 1248502, 2 lipca 2010 r., II OZ 623/10, Lex 663731, 29 września 2010 r., II OZ 899/10, Lex nr 743989). Wniesienie przez wojewodę skargi na uchwałę nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszych postępowaniem. Nie jest uzależnione od wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak też ograniczone terminem. Oznacza to, że wnioskodawcy nie mogli być pozbawieni udziału w postępowaniu administracyjnym, którego wynik dotyczy ich interesu prawnego. Po pierwsze dlatego, że takie postępowanie przed wniesieniem skargi przez wojewodę się nie toczyło, po wtóre nie mieli oni przymiotu strony postępowania nadzorczego. W konkluzji tej części rozważań stwierdzić należy, że przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia spółki A w [...] jako uczestnika w postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej przez organ nadzoru w trybie art. 82c ust. 1 u.s.w. Kwestią podlegająca rozważeniu Sądu było także to czy w sytuacji wniesienia skargi przez organ nadzoru na podstawie art. 82c ust. 1 u.s.w., podstawą do złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym może być przepis art. 90 ust. 1 u.s.w. W ocenie Sądu odrębność tych postępowań wyłącza możliwość udziału podmiotu, który może wnieść samodzielnie skargę w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w., w postępowaniu sądowym zainicjowanym przez organ nadzoru skargą na uchwałę samorządu województwa. Cechą szczególną skargi na uchwałę organu samorządu jest, że uprawnioną do jej wniesienia jest osoba, której interes prawny został taką uchwałą naruszony. Jak wskazano w orzecznictwie sądowym, art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może mieć zastosowania tam, gdzie legitymacja skargowa oparta jest na innej zasadzie niż to wynika z art. 50 p.p.s.a.(vide: postanowienie NSA z 5 listopada 2010 r., II OZ 703/10, lex nr 743861, postanowienie WSA w Krakowie z 12 kwietnia 2010 r., II SA/Kr 144/10, Lex nr 665320). Skoro ustawa samorządowa przewiduje inny charakter legitymacji skargowej przy skargach wnoszonych na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w., nie można wobec osób składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym stosować innej miary i uznawać, że dla ich uczestniczenia w postępowaniu wystarczy samo legitymowanie się interesem prawnym (vide: postanowienie NSA z 16 grudnia 2008 r., II OZ 134/09, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując stwierdzić należy, że wnioskodawca nie może być uczestnikiem postępowania wszczętego skargą organu nadzoru na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, co nie wyklucza jego samodzielnej skargi wniesionej w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.