II SA/Bd 1501/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Wójt Gminy na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm., dalej zwana u.ś.r.) i § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. poz. 3) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej zwana K.p.a.) odmówił E. K. (dalej zwanej skarżącą) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką C. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2006 r. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Z dniem [...].11.2015 r. skarżąca utraciła status osoby bezrobotnej, nie ma ustalonego prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną matką. Matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim. Jej mąż T. K. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, na stałe. Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z uwagi na to, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność matki skarżącej, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje. Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 17 ust. 1b u.ś.r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w orzeczeniu o niepełnosprawności stwierdzono, iż nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność marki skarżącej, wskazano natomiast, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2006 r. Biorąc zatem pod uwagę datę urodzenia matki skarżącej - [...] marca 1936 r. oraz datę wydania orzeczenia – [...] stycznia 2007 r. i dane w nim zawarte, nie ulega wątpliwości, że jej niepełnosprawność powstała po 18 roku życia, czy też po 25 roku życia w przypadku nauki w szkole lub w szkole wyższej. Nie została zatem spełniona jedna z przesłanek, koniecznych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność unormowania zawartego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wyrok ten stanowi tzw. wyrok zakresowy i odnosi się on do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjność takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18.08.2015 r., II SA/Bd 453/15). Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wyłącznie do ustawodawcy. Problematycznym jest wpływ przywołanego wyroku na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które nie należą do kategorii opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Brak jest jednolitego stanowiska sądów administracyjnych w tym zakresie. Aktualnie preferuje się pogląd, zgodnie z którym Trybunał Konstytucyjny stwierdzając niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b we wskazanym zakresie nie upatrywał jej w tym, że na skutek wyroku wszyscy opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych, z pominięciem normy art. 17 ust. 1b, powinni otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach i w wysokości określonych w dotychczasowej regulacji art. 17 ustawy. Przyjmuje się również, że nie ma prawnej możliwości, aby organy administracji publicznej w ramach własnych kompetencji i zasady legalności działania mogły, bez ingerencji ustawodawcy, określić, uwzględniając konieczność zachowania zasady równości, w jakiej wysokości i na jakich zasadach mają przyznać świadczenia opiekuńcze wszystkim ubiegającym się o takowe opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych (bez względu na datę powstania niepełnosprawności). Konieczne są zatem systemowe rozwiązania ustawowe, które, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, powinny być podjęte bez zbędnej zwłoki (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 5.08.2015 r., II SA/Bd 676/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z 18.08.2015 r., II SA/Bd 453/15). Przepis art. 6 K.p.a. określa zasadę praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej. W tym ujęciu praworządność oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego (J. Wróblewski, Wartości a decyzje sądowe, Ossolineum 1973, s. 65). Chodzi tu więc o zakres, w jakim normy prawne regulują procedurę podejmowania decyzji administracyjnej. Do norm tych należy w szczególności normy prawa i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania (podstawa proceduralna decyzji). Organy administracji publicznej przestrzegając zasady praworządności nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją (wyrok NSA z 26.06.2012 r. II GSK 802/11). Tym samym, skoro Trybunał w swoim orzeczeniu wyraźnie zakomunikował, że skutkiem wyroku nie jest utrata mocy wiążącej art. 17 ust. 1b u.ś.r., to należało przy weryfikacji prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego uwzględniać omawiany przepis. Mając zatem na uwadze, że organy orzekające w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych związane są obowiązującymi przepisami prawa, a te przepisy wskazują wprost, że w takim przypadku koniecznym jest, by niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, należy uznać, że organ pierwszej instancji dokonał właściwej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. i w konsekwencji prawidłowo uznał, że skarżąca nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką. Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca wskazując w niej, że jest osobą wymagającą stałej opieki. Ponad trzydzieści lat była aktywna zawodowo, jednak obecnie nie może podjąć zatrudnienia ze względu na zły stan zdrowia matki. Ponadto, również ojciec skarżącej wymaga opieki - ma znaczny stopień niepełnosprawności. Dlatego decyzja o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niesprawiedliwa i krzywdząca. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13, wskazuje, że opiekunowie osób niepełnosprawnych winni być traktowani jednakowo. Nie powinni oni czuć się w żaden sposób dyskryminowani, czy traktowani jako obywatele drugiej kategorii. Ponadto, z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki w sposób jednoznaczny trudno ustalić, że niepełnosprawność powstała po 18 roku życia, czy też po 25 roku życia, gdyż w pkt 5 napisano "Niepełnosprawność datuje się od - nie da się ustalić". W związku z powyższym nie wiadomo, na jakiej podstawie organy uznały, że niepełnosprawność powstała po 18 roku życia, czy też po 25 roku życia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stanowiła norma prawna zawarta w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Powołany przepis został wprowadzony do porządku prawnego na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) i obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r. Przepisy ustawy nowelizującej, obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 u.ś.r., wprowadziły przesłanki różnicujące sytuację prawną opiekunów osób niepełnosprawnych, a podstawą tego rozróżnienia stał się wiek powstania niepełnosprawności. Zgodnie z ust. 1b art. 17, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia, ewentualnie w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W rozpoznawanej sprawie na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds Orzekania o Niepełnosprawności nie można było ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność matki skarżącej. W takich sytuacjach, zgodnie z § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. Nr 139, poz. 1328 z późn. zm.), za datę taką należy przyjąć datę złożenia wniosku do Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Jak wynika z ww. orzeczenia wniosek pochodził z [...] grudnia 2006 r. Organ pomocy społecznej nie jest władny dokonywać w tym zakresie samodzielnych, odmiennych ustaleń. Podkreślić trzeba, że okoliczność, iż niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie była kwestionowana przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Na gruncie niniejszej sprawy nie została zatem spełniona przesłanka, konieczna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1b ustawy. Odnośnie skutków dla rozpoznawanej sprawy wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 wskazać, że stwierdził on niezgodność unormowania zawartego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W uzasadnieniu Trybunał nie zgodził się z poglądem prezentowanym przez grupę posłów, która wystąpiła ze skargą konstytucyjną w odniesieniu do przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 1b ustawy. Wnioskodawcy starali się wykazać, że ograniczenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie kryterium wieku powstania niepełnosprawności jest niekonstytucyjne, ponieważ w sposób nieuzasadniony ogranicza grupę uprawnionych do tego świadczenia. Trybunał stwierdził natomiast, że zastosowanie takiej przesłanki jest dopuszczalne. Można bowiem odmiennie ukształtować reguły wypłacania świadczeń dla tych osób, które sprawują opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi. Z tego powodu przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie narusza zasady równości w takim zakresie, w jakim stanowi podstawę różnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego według wspomnianego uprzednio podziału na dwie kategorie opiekunów. Trybunał przypomniał ratio legis art. 17 ust. 1b cyt. ustawy. Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 724/VII kadencja, s. 2-4) wskazał, że ustawodawca miał na celu takie ukształtowanie przesłanek przyznawania tego świadczenia, aby przysługiwało ono rodzicom dzieci niepełnosprawnych, którzy rzeczywiście sprawują nad nimi opiekę. Powiązanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z momentem powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wynikało z założenia, że osoby dorosłe, których niepełnosprawność nie powstała w okresie nauki, były najczęściej samodzielne i miały możliwość wypracowania własnych źródeł dochodu, a tym samym finansowania lub współfinansowania opieki, bez konieczności dodatkowego wsparcia budżetu państwa. Trybunał zauważył natomiast, że stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie, gdyż dochodzi tutaj do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych. Zwrócono uwagę, że ustawodawca może przyjąć odmienne zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Takie rozstrzygnięcie powinno być jednak konsekwentne. W dłuższej perspektywie czasowej nie może dopuszczać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Z tych przyczyn w przywołanym wyroku orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał podkreślił, że istotnym kryterium przyznania świadczeń powinna być w każdym wypadku ocena faktycznej sytuacji finansowej ich potencjalnych beneficjentów i uznał, że wykonanie wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych pozostawiając ustawodawcy w tej kwestii pewien margines swobody. Zaznaczono przy tym, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy zalecając ustawodawcy jedynie poprawienie stanu prawnego. W świetle powyższego w przedstawionym wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajduje się pełna odpowiedź na postawione przez skarżącą zarzuty, które w takiej sytuacji nie mogą być już uznane za skuteczne. Wyrok ten nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zalecona ustawodawcy przez Trybunał Konstytucyjny korekta stanu prawnego nie zmienia sytuacji prawnej skarżącej, która na datę wydania zaskarżonej decyzji nie należy do tej kategorii opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (por. wyrok NSA z 10.02.2015 r., I OSK 2926/14). Takie samo stanowisko zajął również WSA w Bydgoszczy w wyroku z 18.08.2015 r., II SA/Bd 453/15, LEX nr 1852128. Skarżąca musi zatem oczekiwać na rozwiązania ustawowe, które, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, powinny być podjęte bez zbędnej zwłoki. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.