II SA/Bd 1526/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi G. B., C. B. na czynność [...] w T. w przedmiocie ujęcia budynku w wojewódzkiej ewidencji zabytków postanawia: odrzucić skargę. W piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w T., w odpowiedzi na pismo C. B. z dnia [...] maja 2016 r. poinformował, że budynek dawnej szkoły w m. S., gm. R., nie jest wpisany do rejestru zabytków na podstawie art. 7 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.). Organ poinformował, że przedmiotowy budynek figuruje w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r. Nr 113, poz. 661). Ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków skutkuje koniecznością uzgadniania prac remontowych i budowlanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r. poz. 290). W piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] Wójt Gminy R., w odpowiedzi na pismo C. B. z dnia [...] czerwca 2016 r. poinformował, że gminna ewidencja zabytków została wykonana w 2007 r. w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w formie zbioru kart adresowych, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 maja 2004 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 1305). Ewidencja nie utworzyła nowego stanu prawnego czy faktycznego, stanowi potwierdzenie stanu już istniejącego. Nieruchomość położona w m. S. znajduje się w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r., stanowiącym odpowiedź [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. na pismo skarżących z dnia [...] lipca 2016 r., organ wyjaśnił, że ujęcie zabytku w ewidencji zabytków jest czynnością materialno-techniczną (włączenie karty do zbioru). Czynności włączania i wyłączania zabytku do ewidencji wojewódzki konserwator zabytków podejmuje z urzędu. Przepisy zaś nie przewidują wydawania decyzji ani postanowień w sprawie włączenia zabytku do ewidencji. Budynek ujęto w wojewódzkiej ewidencji zabytków w dniu 1 listopada 2007 r. W piśmie z dnia [...] października 2016 r. G. B. i C. B. (dalej skarżący), działając na podstawie art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) wezwali [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. do usunięcia naruszenia prawa w postaci ujęcia nieruchomości tj. budynku w miejscowości S., gm. R. położonego na dz. nr [...] w wojewódzkiej ewidencji zabytków, w terminie 14 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że zaskarżona czynność narusza prawo materialne, tj. art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez dokonanie błędnej kwalifikacji statusu ww. budynku i ustalenie, że powyższy budynek posiada wartość zabytkową. Skarżący zarzucili też naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie przepisów Konstytucji. W piśmie z dnia [...] października 2016 r., stanowiącym odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w T. wskazał, że w listopadzie 2007 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w T. włączył budynek dawnej szkoły położonej w miejscowości S., gm. R. do wojewódzkiej ewidencji zabytków, uznając, że spełnia on kryteria zawarte w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ podkreślił, że w momencie włączenia karty ewidencyjnej budynku w 2007 r. do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie nastąpiło naruszenie przepisów tej ustawy. Wskazał nadto, że czynności włączania i wyłączania zabytku do ewidencji, wojewódzki konserwator zabytków podejmuje z urzędu i nie prowadzi postępowania administracyjnego z udziałem stron. Wobec powyższego, organ nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że skutki w sferze praw i obowiązków właściciela zabytku wywiera jedynie ujęcie go w gminnej ewidencji zabytków. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. w przedmiocie ujęcia budynku w wojewódzkiej ewidencji zabytków złożyli G. B. i C. B. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 50 § 1, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy zaskarżyli powołaną czynność w całości. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 9, 10, 75 ust. 1, art. 77 ust. 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niedokonanie prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto, zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez dokonanie błędnej kwalifikacji statusu ww. budynku i ustalenie, że sporny budynek posiada wartość zabytkową; art. 22 ust. 2 powołanej ustawy, poprzez włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej założonej dla obiektu położonego w m. S., gm R., który nie stanowi zabytku. Ponadto, zaskarżona czynność narusza Konstytucję RP, poprzez arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności. Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie czynności polegającej na ujęciu nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków z mocą wsteczną od dnia 1 listopada 2007 r. bądź o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w udzielonej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] października 2016 r. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżący uzupełnili skargę wskazując, że podtrzymują wyrażony w niej zakres zaskarżenia, zarzuty oraz wnioski w niej zawarte. Organ w odpowiedzi na uzupełnienie skargi wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie skutkowałoby bowiem nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Po myśli zaś art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (inne niż decyzje lub postanowienia), dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe wezwanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności. Analizując dopuszczalność przedmiotowej skargi, a także jej treść, Sąd uznał, że skarżący zakwestionowali w niej czynność polegającą na umieszczeniu budynku dawnej szkoły w S., gm. R. w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Obowiązek prowadzenia ewidencji zabytków nieruchomych wynika z przepisów o ochronie zabytków. Zgodnie z art. 22 ust. 2 tej ustawy Wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa, która po myśli art. 21 tej ustawy jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Rozpatrując kwestię dopuszczalności skargi w kontekście brzmienia art. 3 § 2 P.p.s.a. Sąd uznał, iż czynność polegająca na ujęciu w gminnej ewidencji zabytków innych zabytków nieruchomych znajdujących się w wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 październik 2016 r., sygn. akt II OSK 173/15, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2011r., sygn. akt II SA/Kr 991/11, Lex nr 984768). W konsekwencji, zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., przez wniesieniem skargi na tak określoną czynność należy wezwać organ administracji publicznej do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Możliwość kwestionowania tych działań administracyjnych w drodze wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest warunkiem zaskarżenia ich do sądu administracyjnego Przewidziany w tym przepisie 14-dniowy termin do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa stanowi element konieczny "skuteczności" takiego wezwania. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone z uchybieniem 14-dniowego terminu do dokonania tej czynności nie wywołuje skutków procesowych związanych z dokonaniem tej czynności przesądzając o niedopuszczalności wniesienia skargi. W dniu [...] listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wpłynęła skarga C. B. i G. B. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. polegającą na ujęciu budynku należącego do skarżących, położonego w miejscowości S., gm. R. poł. na działce nr [...] w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z akt sprawy wynika, że pismami z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz [...] lipca 2016 r. skarżący zostali poinformowani o tym, że obiekt jest ujęty w wojewódzkiej oraz gminnej ewidencji zabytków (k-18 i 19 akt sądowych). Sąd po analizie akt administracyjnych sprawy doszedł do wniosku, że jednoznaczną informację potwierdzającą umieszczenie spornego budynku w wojewódzkiej ewidencji oraz gminnej ewidencji zabytków skarżący uzyskali w piśmie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2016 r. Termin do wystąpienia do tego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa upływał zatem w dniu [...] czerwca 2016 r. Pismem z dnia [...] października 2016 r. skarżący zwrócili się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie z ewidencji ujętego w niej obiektu, co nastąpiło z uchybieniem terminu o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Skoro zatem nie doszło do skutecznego wniesienia skargi z uwagi na wskazane wyżej okoliczności jest ona niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Sąd zauważa przy tym, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowym niekwestionowane jest stanowisko, że skarga strony wniesiona po nieskutecznym, bo spóźnionym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, podlega odrzuceniu (por. postanowienie NSA z 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I FSK 1993/08; postanowienie WSA w Warszawie z 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1858/08). Określony w art. 52 § 3 P.p.s.a. 14 – dniowy termin ma charakter terminu procesowego i jako taki podlega przywróceniu (por.: wyr. NSA z 6.7.2011 r., I FSK 1063/10, Legalis; wyr. NSA z 14.3.2011 r., I FPS 5/10, ONSAiWSA 2011, Nr 3, poz. 50). Stosownie do art. 52 § 3 zdanie drugie P.p.s.a. sąd administracyjny został wyposażony w kompetencje do uznania, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i do rozpoznania skargi. Skarżący w przedmiotowej sprawie byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika (pełnomocnictwo w aktach sądowych sprawy – k-63 z dnia 10 października 2016 r.), który nie wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 3 P.p.s.a. odrzucił skargę jako niedopuszczalną.