II SA/Bd 1544/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2021 r., znak: [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2021r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej określany jako Skarżący) od decyzji Burmistrza N. z dnia [...] września 2021 r., znak: [...], na podstawie na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływana jako uśr) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływana jako kpa) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją Burmistrz N. odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Podjętą decyzję organ I instancji uzasadnił treścią art. 17 ust. 1b uśr, wskazując, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność podopiecznego. Od ww. decyzji odwołanie złożył Skarżący, który nie zgadzał się z zaskarżoną decyzją w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r., K 38/13, zgodnie z którym art. 17 ust. 1b uśr jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba, która zajmuje się osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do treści art. 17 ust. 1b uśr, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z akt sprawy wynika, że Skarżący do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego załączył wypis z treści orzeczenia lekarza rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w B. z [...] .03.2009 r. stwierdzający, że jego ojciec uznany został za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji, przy czym nie da się ustalić, od kiedy ta niezdolność istnieje. Ponadto z wywiadu środowiskowego wynika, że opieka nad ojcem Skarżącego polega na ustalaniu wizyt lekarskich, podawaniu leków, praniu odzieży, przygotowaniu posiłków, robieniu porządków. Kolegium wskazało, że cyt. przepis art. 17 ust. 1 uśr należy interpretować, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej osobom, które podejmując się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Świadczenie określone w art. 17 ust. 1 nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Zatem, jeżeli osoba, nad którą sprawowana jest opieka, nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez osobę sprawującą opiekę nad osobą niepełnosprawną, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19.01.2018 r., IV SA/Gl 639/17, Lex nr 2437760). Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu, musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z 2.02.2017 r., I OSK 2201/15). Przepis art. 17 ust. 1 cyt. ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5.06.2012 r., I OSK 2454/11). Skarżący wykonuje w zasadzie czynności dnia codziennego, wspierając ojca w chorobie. Z ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że sprawowana opieka nad ojcem w jego codziennym funkcjonowaniu nie spełnia wymogów opieki, o jakiej mowa we wskazanym przepisie, a co wynika ze złożonego przez stronę oświadczenia w toku wywiadu środowiskowego. W świetle ustalonych okoliczności faktycznych za prawidłową należało uznać ocenę, że zakres sprawowanej przez Skarżącego opieki nad ojcem nie stanowi stałej opieki, bowiem, jak wynika z powołanego oświadczenia, pomaga ojcu poprzez umawianie wizyt lekarskich, podawania leków, prania odzieży, przygotowania posiłków, robienia porządków. W tych okolicznościach należy wskazać, że zakres opieki udzielanej ojcu nie wykracza poza obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy, również gotowanie czy sprzątanie. Tymczasem zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny uprawniający w świetle art. 17 ust. 1 uśr do świadczenia pielęgnacyjnego nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy (niezależnie od systemu czasu pracy). Fakt ten nie wyklucza możliwości podjęcia przez Skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżący w zasadzie nie wykonuje przy ojcu czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jego osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż ojciec Skarżącego nie wymaga leczenia odleżyn, ran, nie wymaga pielęgnacji przetok czy stomii. Analiza przedmiotowej sprawy wskazuje zatem, że Skarżący nie sprawuje w sposób stały, ciągły i nie budzący wątpliwości opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Skargę na ww. decyzję złożył Skarżący, kwestionując jej argumentację. Skarżący wskazał, że jego ojciec jest niesamodzielny i nieprzerwanie sprawuje nad nim opiekę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b uśr, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił Skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia, twierdząc, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b uśr, gdyż z załączonego do akt sprawy orzeczenia lekarza rzeczoznawcy KRUS wynika, że ojciec Skarżącego został uznany za trwale i całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym i samodzielnej egzystencji, przy czym nie można ustalić, od kiedy istnieje trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji. Tym samym nie można przyjąć, że jego niepełnosprawność powstała do ukończenia przez niego 18. roku życia lub powstała w trakcie nauki w szkole albo w szkole wyższej, nie później jednak, niż do ukończenia 25. roku życia. SKO odnośnie spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1b uśr nie podjęło żadnej analizy. Zdaniem Sądu, organ I instancji błędnie zastosował przepis art. 17 ust. 1b uśr, bowiem wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13, przymiot konstytucyjności utraciło przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 uśr. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Powyższy pogląd jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. SKO w zaskarżonej decyzji wskazało natomiast, że pomoc udzielana przez Skarżącego ojcu nie uniemożliwia mu aktywności zawodowej. Z przepisu art. 17 ust. 1 uśr wynika jednoznacznie, że osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Zatem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy ważna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez Skarżącego opieki nad niepełnosprawnym ojcem wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, a także kwestia istnienia ww. związku przyczynowo - skutkowego. Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organy dotycząca sprawowanej przez Skarżącego opieki jest przedwczesna. Z akt sprawy wynika, że Skarżący złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem, legitymującym się orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy KRUS, z którego wynika, że ojciec Skarżącego został uznany za trwale i całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym i samodzielnej egzystencji. Należy uznać, że z przepisu art. 17 ust. 1 uśr w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o uznaniu za trwale i całkowicie niezdolnej do pracy w gospodarstwie rolnym i samodzielnej egzystencji nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, negując wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą określone w orzeczeniu o niepełnosprawności właściwego organu. Zarówno organy, jak i Sąd, nie są uprawnione w niniejszym postępowaniu do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia lekarza rzeczoznawcy KRUS. Podkreślenia jedna wymaga to, że samo posiadanie orzeczenia nie przesądza, że każdy zajmujący się osobą legitymującą się ww. orzeczeniem sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie, ani że uprawnia (wprost) do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści jej art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu, musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z 2.02.2017 r., I OSK 2201/15). Nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła, w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest jej stopniem niepełnosprawności, a więc koniecznością wykonywania takich czynności, które warunkują jej egzystowanie w warunkach godności człowieka (zob. wyroki WSA w Gdańsku z 2.07.2020 r., III SA/Gd 482/20, WSA w Krakowie z 29.07.2021 r., III SA/Kr 640/21). Stała opieka winna być zatem rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, przepis art. 17 ust. 1 uśr nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 23.07.2021 r., II SA/Gl 598/21). Mając na względzie wyżej przedstawione rozważania, podnieść należy, że na organach w tego typu sprawach spoczywa obowiązek szczególnie dokładnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności w kwestii zakresu opieki sprawowanej nad niepełnosprawną osobą. W okolicznościach niniejszej sprawy o braku sprawowania stałej opieki uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia nie może zatem przesądzać powierzchowne ustalenie, że Skarżący jedynie pomaga ojcu w ustalaniu wizyt lekarskich, podawaniu leków, praniu odzieży, przygotowaniu posiłków, robieniu porządków. Przyjęcie przez organ w tych okolicznościach, że zakres opieki udzielanej przez Skarżącego nie wykracza poza obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy, a w konsekwencji zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny uprawniający w świetle art. 17 ust. 1 uśr do świadczenia pielęgnacyjnego nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, jest przedwczesny i wymaga uzupełnienia postępowania dowodowego. Takie stwierdzenie organu bez pogłębionej analizy okoliczności sprawy nie może zostać zaakceptowane z tego względu, że podjęcie zatrudnienia mogłoby chociażby znacznie utrudnić dyspozycyjność Skarżącego, co przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu zdrowia i wieku osoby wymagającej opieki, mogłoby skutkować brakiem możliwości otoczenia jej taką opieką, jakiej wymaga. Powyższe niewątpliwie świadczy o zbyt powierzchownym rozważeniu materiału dowodowego przez organy, które w szczególności nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia rzeczywistych potrzeb osoby wymagającej opieki i rzeczywistego nakładu pracy wymaganego dla ich zaspokojenia, a tym samym ciężaru oraz zakresu obowiązków, jaki spoczywa na osobie otaczającej ją opieką. Skutkuje to istnieniem w tym przedmiocie uzasadnionych wątpliwości, które stanowią niedostateczne wyjaśnienie sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W zaistniałej sytuacji należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przywołanych powyżej przepisów, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, organ, ponownie rozpoznając sprawę, dokona nie budzących wątpliwości w sprawie ustaleń stanu faktycznego związanych z zakresem sprawowanej przez Skarżącego opieki, uwzględniając schorzenia, na jakie cierpi osoba wymagająca opieki. Następnie organ dokona ponownej oceny wniosku Skarżącego i całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, badając, czy stan faktyczny sprawy pozwala na przyznanie Skarżącemu wnioskowanego przez niego świadczenia, wypowiadając się również w kwestii istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (nie podejmowaniem) zatrudnienia. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako "ppsa"), orzeczono jak w sentencji. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.