II SA/Bd 1597/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. L. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., odmówił A. L. – skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką J. L.. Powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji oparł o następujące ustalenia i rozważania: Z wywiadu środowiskowego z 4 sierpnia 2021 r., wynika, iż wnioskodawca sprawuje na co dzień (przez 24 godziny na dobę, jeśli zajdzie potrzeba) stałą opiekę nad niepełnosprawną matką tj. J. L.. Matka skarżącego jest bowiem osobą całkowicie niezdolną do samodzielnego funkcjonowania głównie z powodu demencji starczej, częściowej głuchoty, dysfunkcji narządu wzroku oraz innych schorzeń wieku podeszłego. Pozostaje pod kontrolą poradni specjalistycznych, w szczególności psychiatrycznej. Jest ona osobą głównie leżącą, poruszającą się też na wózku inwalidzkim, lecz z pomocą osoby drugiej. Stan jej zdrowia powoduje że nie jest ona zdolna do samodzielnego życia. Opieka sprawowana przez skarżącego nad matką polega na pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, w tym fizjologicznych, zmianie pampersów, myciu, ubieraniu, przygotowaniu i podawaniu posiłków, leków, wyjazdach z matką do lekarza i asystowaniu podczas tych wizyt itd. Skarżący uprawniony jest do wcześniejszej emerytury rolniczej od marca 2017 roku. Matka skarżącego jest wdową, posiada 3 dzieci, w tym dwoje pozostałych dzieci pracuje zawodowo. Skarżący zamieszkuje z matką w tym samym domu. Żadne z dzieci z uwagi na niskie dochody nie jest w stanie też organizować i finansować opieki nad matką. Skarżący ma ustalone prawo do emerytury z KRUS od dnia [...] kwietnia 2017 r. na mocy decyzji z dn. [...].04.2017 r. znak: [...] - co stanowi negatywną przesłankę do wnioskowanego świadczenia, albowiem w art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111), dalej zwanej: u.ś.r., określono przesłanki wykluczające możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru przez stronę korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego i zrezygnowanie z już posiadanego przez nią prawa do emerytury np. jako mniej korzystnego, Ponadto matka skarżącego posiada wypis orzeczenia z dnia 1996.10.[...], nr akt [...] wydany przez Komisję Lekarską do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w R., postanawiający o uznaniu ww. za długotrwale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym i zaliczeniu ww. do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Z treści ww. wypisu orzeczenia wynika, że "nie daje się ustalić" daty powstania długotrwałej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym inwalidztwa. Nie został więc spełniony warunek art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. Odmowa świadczenia ma oparcie w art. 17 ust 5 pkt 1 lit a u.ś.r. oraz art. 17 ust 1b pkt 1 i 2 tej ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący wniósł o jej uchylenie i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1/ naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) naruszenie art. 17 ust 5 pkt 1 u.ś.r. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez odwołującego emerytury pozbawia go prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nadto, z ostrożności procesowej odwołujący zarzuca organowi w kontekście w/w zarzutu: - naruszenie art. 17 ust 1 pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą uzyskiwaną przez odwołującego, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia; - naruszenie art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 735), zwaną dalej: "kpa", poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. emerytury odwołującego w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego. b) błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP. 2/ naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. okoliczności niemożności podjęcia zatrudnienia przez odwołującego w związku z koniecznością opieki and niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w związku z art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania: Skarżący, w dniu [...] lipca 2021 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. L.. Z orzeczenia Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w R. z dnia [...] października 1996 r., nr akt [...], wynika, że matka skarżącego została uznana za długotrwale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym i zaliczona do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Z treści orzeczenia wynika, że "nie daje się ustalić" daty powstania długotrwałej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym - inwalidztwa. Skarżący ma ustalone prawo do emerytury rolniczej (decyzja Prezesa KRUS o przyznaniu emerytury rolniczej z [...].04.2017r.oraz decyzja Prezesa KRUS z [...].03.2021r. o ustaleniu nowej wysokości emerytury rolniczej). Okoliczność ta skutkuje brakiem uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata tak m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2019 r. sygn. IV SA/Wr 105/19, por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18, z dnia 19 stycznia 2017 r. o sygn. akt I OSK 1831/15, a także wyroki: I OSK 2950/15 z 6 kwietnia 2017 r. i z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3209/14 - system Lex. Ewentualne nawet zawieszenie pobierania emerytury nie niweczy tego, że prawo do emerytury zostało ustalone. Z przedstawionych wyżej powodów zaskarżona decyzja o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest prawie uzasadniona. Nie jest natomiast zasadna odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na kryteria określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust.1Konstytucji. W skardze złożonej do Sądu, skarżący zaskarżył powyższą decyzję w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, jak też o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/ naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) naruszenie art. 17 ust. 5 pkt. 1 u.ś.r. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącego emerytury pozbawia go prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nadto z ostrożności procesowej skarżący zarzuca organowi w kontekście w/w zarzutu: - naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w związku z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą uzyskiwaną przez skarżącego, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia; -naruszenie art. 7, art. 77 kpa, poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. emerytury skarżącego w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego, 2/ ewentualnie, naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. art. 9 kpa. w zw. z art. 79a kpa. oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa., poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego, o uznaniu okoliczności pobierania przez skarżącego emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącego do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury, tym samym nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu oraz materialnemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Przyczyną odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji było stwierdzenie nieziszczenia się w sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. – związanej z momentem powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki - oraz zaistnienia przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., z uwagi na to, że skarżącemu przysługuje prawo do emerytury rolniczej. Organ odwoławczy, utrzymując powyższe rozstrzygnięcie w mocy, oparł się natomiast na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wskazując, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury rolniczej, co skutkuje brakiem uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie organ odwoławczy zakwestionował stanowisko Wójta w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na nieziszczenie się w sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i mając na uwadze utrwalone już w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych - za prawidłowe uznał wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko SKO zgodnie, z którym z uwagi na wydany dnia 21 października 2014 r. wyrok TK o sygn. akt K 38/13, przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związanego z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną, wbrew stanowisku organu I instancji, pominąć należy kryterium daty powstania niepełnosprawności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17, z 11 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 1600/16 – dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). Zasadnie w ocenie Sądu organ odwoławczy za wadliwą uznał zatem powyższą podstawę odmowy wnioskowanego świadczenia, na której oparł się organ I instancji. Za błędne jednakże należało uznać stanowisko organów obu instancji w przedmiocie wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sposób literalny, a w konsekwencji przedwczesnego uznania, że przysługujące skarżącemu prawo do emerytury rolniczej stanowi przeszkodę w przyznaniu mu wnioskowanego świadczenia. Zaprezentowane przez organy rozumienie ww. normy w okolicznościach sprawy, uznać należy jednak za nieprawidłowe. Zgodnie z wyrażanym obecnie przez sądy administracyjne poglądem nie sposób znaleźć bowiem przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lub niepodejmujących zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej), polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (por. wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21 – dostępne na stronie jw.). Wskazać należy przy tym, iż ograniczenie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy wiązać z realizacją prawa do świadczenia emerytalno-rentowego tj. z wypłatą tego świadczenia, nie zaś z samym ustalonym prawem (zob. NSA w wyroku z dnia 19 maja 2021 r., sygn. I OSK 190/21 – dostępny jw.). Uznać należy zatem, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury rolniczej. Przy czym, o uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalno-rentowego organ powinien poinformować wnioskodawcę, co wynika bezpośrednio z treści art. 9 k.p.a. oraz art. 79a k.p.a. W świetle powyższego uznać należy zatem, że w niniejszej sprawie organy przyjęły błędną interpretację ww. przepisu i niezasadnie uznały, że w zaistniałym stanie faktycznym zachodzi przesłanka negatywna z art. 17 ust.5 pkt 1 lit.a u.ś.r. Błędna wykładnia ww. przepisu skutkowała zaś zaniechaniem poinformowania strony, że ma ona możliwość wyboru świadczenia oraz prawo do zawieszenia świadczenia wypłacanego przez KRUS, wstrzymania wypłaty emerytury rolniczej i przedłożenia decyzji w tym zakresie oraz brakiem wezwania jej do złożenia brakujących dokumentów, co – w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia - umożliwiłoby ustalenie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego, wyciąganie konsekwencji braku rezygnacji z prawa do emerytury rolniczej w niniejszej sprawie, jako na przyczynę odmowy - w oparciu wyłącznie o okoliczność pobierania świadczenia emerytalnego, uznać należy za przedwczesne, przede wszystkim z uwagi na pominięcie uprzedniego wezwania skarżącego do złożenia wymaganych dokumentów. Powyższe błędne zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego przez organy, związane jednocześnie z niezweryfikowaniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy – w tym związku między niepodejmowaniem przez skarżącego pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką w sposób, który pozwoliłby jednoznacznie stwierdzić czy skarżący spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu wnioskowanego świadczenia, stanowi zdaniem Sądu o istotnej wadliwości decyzji organów obu instancji w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzając, że organy na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i art. 17 ust. 1b u.ś.r. (organ I instancji w decyzji I-instancyjnej) niezasadnie i przedwcześnie odmówiły skarżącemu wnioskowanego świadczenia, nie przeprowadzając jednocześnie postępowania wyjaśniającego w wystarczającym zakresie, który pozwoliłby na ostateczne stwierdzenie czy skarżący spełnia wszystkie przesłanki umożliwiające przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na wysokość zasądzonej od organu odwoławczego kwoty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 złotych. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, które – co należy podkreślić – nie przesądza kwestii ustalenia skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero bowiem po pozytywnym zweryfikowaniu wszystkich kwestii związanych z tym, czy skarżącemu przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (pomijając okoliczność pobierania emerytury rolniczej) i w zależności od poczynionych ustaleń w tym zakresie, organy wezwą skarżącego do złożenia stosownych dokumentów (decyzja KRUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury rolniczej) umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, wraz z odpowiednim pouczeniem, po czym w zależności od wykonania przez skarżącego nałożonego obowiązku rozstrzygną sprawę. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.