II SA/Bd 160/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. nr [...] – [...] Wójt Gminy B. B. , na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.e.a.") nałożył na skarżącą M. J. grzywnę w kwocie [...]zł i wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] wyposażenia nieruchomości położonej w miejscowości C., ul. [...] w zbiornik bezodpływowy nieczystości [...] spełniający wymagania określone w przepisach odrębnych, w związku z treścią decyzji Wójta z [...] lutego 2011 r., w terminie do [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że decyzją z [...] lutego 2011 r. [...] – [...] nałożył na skarżącą - właścicielkę nieruchomości przy ul. [...] w C. , o numerze ewidencyjnym [...], obowiązek wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości [...], spełniający wymagania określone w przepisach odrębnych. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2011 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta. Skarga na decyzję Kolegium została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z [...] sierpnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Bd 929/11). Wójt skierował do skarżącej upomnienie z [...] września 2011 r., natomiast w trakcie dokonanych [...] grudnia 2013 r. oględzin ustalono, że nowy szczelny zbiornik bezodpływowy nie został wykonany. W piśmie z [...] lutego 2014 r. (wpływ do organu [...] lutego 2014 r.), zatytułowanym "zażalenie" skarżąca zawarła zażalenie na postanowienie Wójta podnosząc, że organ sam stwierdził, że to rodzina [...] pozbawiła skarżącą jej szamba na działce nr [...]. Organ sam także stwierdził w piśmie z [...] maja 1999 r., że zostało wykonane nowe szambo przykryte betonową pokrywą – zatem skarżąca wykonuje nałożone na nią obowiązki, a rodzina S. to niszczy. Żaląca wskazała także na inne nie załatwione z jej wniosku sprawy oraz że to S. byli sprawcami pozbawienia jej szamba na działce nr [...], która jest własnością skarżącej. Odrębnym pismem, także z [...] lutego 2014 r. (wpływ do organu 7 lutego) skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2011 r. [...] – [...] oraz postanowienia z [...] stycznia 2014 r. Po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta z [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w sprawie nastąpił zbieg w czasie przystąpienia do egzekucji, z czym wiąże się doręczenie skarżącej tytułu wykonawczego [...] stycznia 2014 r. z pouczeniem o prawie wniesienia zarzutów – z doręczeniem postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. o zastosowaniu środka egzekucyjnego, zawierającego pouczenie o prawie wniesienia zażalenia. Z uwagi na treść pisma skarżącej należało je potraktować zarówno jako zgłoszenie zarzutów jak też jako zażalenie. Kolegium wskazało także, że skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z [...] stycznia 2014 r. W wyniku jego rozpatrzenia Kolegium decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...] stycznia 2014 r. nakazującej skarżącej wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy. Kolegium wskazało, że podnoszona przez skarżącą okoliczność, jakoby postanowienie zostało wydane w oparciu o dokument niezgodny z prawem jest tożsame z podniesieniem zarzutu (art. 33 § 1 u.p.e.a.), jako że jedną z podstaw wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być nieistnienie obowiązku nałożonego egzekwowaną decyzją administracyjną. Kolegium zaznaczyło, że Wójt odnosząc się do zarzutów skarżącej pismem z [...] października 2015 r. poinformował skarżącą, że złożony przez nią wniosek złożony [...] lutego 2014 r. nie dotyczył bezpośrednio wydanego przez Wójta tytułu wykonawczego. Skarżąca w zażaleniu z [...] lutego 2014 r. podniosła bowiem kwestię dotyczącą nieważności rozstrzygnięcia ze względu na brak pieczęci organu wykonawczego. W związku z tym, w ocenie organu, nie miał on możliwości merytorycznego odniesienia się do złożonego wniosku. Kolegium wskazało także, że Wójt jako wierzyciel oraz organ egzekucyjny uwzględniając stanowisko Kolegium oraz przepisy u.p.e.a. słusznie podkreślił w piśmie z [...] listopada 2018 r., że tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, potwierdzającym istnienie i wymagalność obowiązku, do wykonania którego doprowadzić ma postępowanie egzekucyjne. Wójt, uwzględniając powyższe postanowił również skorygować błąd pisarski, który wystąpił w tytule wykonawczym z [...] stycznia 2014 r. poprzez wydanie nowego tytułu wykonawczego. Reasumując Kolegium stwierdziło, że biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, charakter podniesionych zarzutów oraz czynności podjęte w przedmiotowej sprawie przez Wójta, uznało, że podniesione zarzuty nie mają charakteru merytorycznego i w związku z tym nie mogą być uznane za uzasadnione. W skardze do sądu administracyjnego wniesionej na postanowienie Kolegium z [...] grudnia 2018 r. skarżąca wniosła o jego uchylenie, jak też o uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wójta z [...] stycznia 2014 r., umorzenie postępowania egzekucyjnego z pierwszego tytułu wykonawczego oraz zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu rozstrzygnięcia spraw własności i przebiegu granic. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że Kolegium naruszając art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a. nie umorzyło postępowania egzekucyjnego w sytuacji, kiedy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego tj. skarżącej. W ten sposób pozostawił w obiegu wadliwy tytuł wykonawczy z [...] stycznia 2014 r., w którym wskazano inną osobę, a nie skarżącą; pozostawił też w obiegu prawnym postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania tego tytułu wykonawczego, który nie odnosi się do skarżącej. Skarżąca podniosła także, że Kolegium zaakceptowało wydanie nowego tytułu wykonawczego, pomimo że poprzedni nie został uchylony oraz skorygowanie błędu pisarskiego w obecnym tytule wykonawczym i to bez wydania postanowienia w tym przedmiocie. Skarżąca zakwestionowała samą możliwość skorygowania błędnych danych osobowych w tytule wykonawczym. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że Kolegium zawiesiło postępowanie, a następnie bez jej udziału postanowiło podjąć postępowanie. Kolegium powołuje się także na pisma Wójta z 7 listopada i [...] grudnia 2018 r., których nie otrzymała. Zdaniem skarżącej Wójta nie był uprawniony do wydania nowego tytułu wykonawczego w sytuacji, kiedy sprawa zawisła bez rozstrzygnięcia co do pierwszego tytułu wykonawczego oraz w związku przywołanymi istotnymi wadami postępowania organów. Skarżąca podniosła, że wbrew stanowisku zawartemu w wyroku WSA w Bydgoszczy z [...] kwietnia 2018 r. (sygn. II SA/Bd 1160/17) organ nie podjął żadnych działań z urzędu, pomimo że [...] zawłaszczyli jej nieruchomość, na której znajduje się m.in. jej szambo, które zostało bezprawnie przez [...] zasypane. Zdaniem skarżącej organ powinien zawiesić postępowania z uwagi na toczące się postępowania w zakresie przesuniętych granic i zawłaszczenia jej nieruchomości i posiadania szamba. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że jak wynika z akt sprawy, skarżąca w dniu [...] grudnia 2018 r. była powiadomiona o podjęciu postępowania na mocy postanowienia z [...] grudnia 2018 r. (świadczy o tym zwrotne potwierdzenie odbioru). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Z uwagi na treść zarzutów podnoszonych przez skarżących wyjaśnienia wymaga zakres kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w skrócie "u.p.e.a."), oprócz sformułowania zasad ogólnych prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wyszczególnienia możliwych do stosowania środków egzekucyjnych, określają również środki służące ochronie praw podmiotów wobec działań organów egzekucyjnych. Ustawa ta przewiduje m.in. prawo wniesienia zarzutów i wniesienia skargi na czynności egzekucyjne (art. 33, art. 54 u.p.e.a.) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia (art. 122 § 3 u.p.e.a.). Należy zwrócić uwagę, że z uwagi na różnorodność środków zaskarżenia, odmienne mogą być zarówno przyczyny jak i podstawy ich formułowania. Zgodnie z art. 33 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Z kolei z art. 122 § 3 u.p.e.a. wynika, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Z powyższego wynika, iż inny jest charakter tych środków zaskarżenia. Zarzuty mogą dotyczyć jedynie okoliczności wskazanych w wart 33 u.p.e.a., zaś w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie grzywny można powoływać się na okoliczności niewymienione w tym przepisie. W orzecznictwie podkreśla się, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1441/10; wyrok WSA w Szczecinie z 19 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Sz 1008/12 - dostępne na stronach www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem kwestie dopuszczalności postępowania egzekucyjnego, w tym wynikające z wykonania obowiązku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego czy kwestie błędu co do osoby zobowiązanego, powinny być podnoszone i rozpatrywane w ramach zarzutów o których mowa w art. 33 u.p.e.a. , a nie w drodze zażalenia na postanowienie o wymierzeniu grzywny. Niewątpliwie wynik postępowania w sprawie rozpoznania zarzutów może wpływać na byt prawny postanowienia w przedmiocie wymierzenia grzywny, niemniej rozstrzygniecie tej kwestii odbywa się w innym trybie. Zaznaczyć należy, iż zarzuty można wnieść jedynie w terminie 7 dni od doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Na dalszych etapach postępowania egzekucyjnego zarzuty nie przysługują, chociażby postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było wydawane ponownie (art. 121 § 1 u.p.e.a.) i doręczane zobowiązanemu. Natomiast zażalenie na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego można składać w każdym wypadku jego wydania. Taki wniosek płynie z art. 122 § 1 pkt 1 w zw. z art. 32 u.p.e.a. Z przepisów tych wynika a contrario, że odpisu tytułu wykonawczego nie doręcza się ponownie na dalszych etapach postępowania. Taka wykładnia wynika także z charakteru obydwu tych środków zaskarżenia. Zarzuty bowiem dotyczą istoty postępowania egzekucyjnego i w swoim zamierzeniu zmierzają do wykazania, że nie może ono się w ogóle toczyć lub jest przedwczesne, jedynie punkt 8) art. 33 u.p.e.a. dotyczy innej sytuacji, tj. nie kwestionuje możliwości prowadzenia postępowania. Pełnią one podobną rolę do przesłanek przewidzianych dla umorzenia postępowania administracyjnego (art. 59 u.p.e.a.), których celem jest zakończenie postępowania, które uprzednio się toczyło. Natomiast zażalenie na zastosowany środek egzekucyjny zmierza nie do kwestionowania zasadności prowadzenia egzekucji, jak również do podważenia rodzaju zastosowanego środka egzekucyjnego, lecz do wykazania, że wybrany środek jest nieadekwatny do sytuacji faktycznej (w tym wypadku o wysokości grzywny) – patrz wyrok NSA z 10 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 518/11 - dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) i może się koncentrować jedynie na kwestiach formalnych jego zastosowania. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że skarżąca w swoim zażaleniu jak też w skardze nie podniosła żadnych okoliczności wskazujących, że wybrany przez organ środek egzekucyjny (grzywna w celu przymuszenia) jest nieadekwatny do sytuacji faktycznej, w szczególności, że nie jest adekwatne w przedmiotowej sytuacji nałożenie na nią grzywny w wysokości [...] zł. Wprawdzie organ w tym względzie nie zajął szczegółowego stanowiska odnośnie prawidłowości wymierzenia grzywny, poprzestając na stwierdzeniu, że podniesione przez skarżącą zarzuty nie mają charakteru merytorycznego, tym niemniej zważywszy, że – jak wyżej wskazano, prezentowane przez skarżącą zarzuty w istocie nie dotyczą samej (niewygórowanej) grzywny, ale innych czynności w prowadzonym postępowaniu – tak lakoniczne uzasadnienie nie może być uznane za naruszające przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba podkreślić, że tak jak wskazuje Kolegium, w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzeniem odbioru, na którym skarżąca potwierdziła podpisem odbiór w dniu [...] grudnia 2018 r. przesyłki o podjęciu z urzędu postępowania odwoławczego z zażalenia skarżącej na postanowienie Wójta z [...] stycznia 2014 r. Jak wynika natomiast z powyższego stanowiska Sądu – w ramach przedmiotowej sprawy tj. sprawy dotyczącej wyłącznie grzywny w celu przymuszenia –organ nie był uprawniony do badania tego rodzaju wadliwości podnoszonych przez skarżącą (dotyczących tytułu wykonawczego, w tym prawidłowego wskazania osoby zobowiązanej), które mogą być kwestionowane w drodze zarzutów. W konsekwencji w nie mogło to być także przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Sąd oddalił skargę.