II SA/Bd 160/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] i [...] solidarnie kwotę 2200 (dwa tysiące dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] września 2024 r. nr [...] Wójt Gminy R., na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) dalej: "u.p.z.p.", § 6 ust. 13 pkt 2 i § 8 uchwały Nr XXIII/163/2016 Rady Gminy Wąbrzeźno z dnia 20 maja 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wąbrzeźno dla terenów położonych we wsi W. (Dz.Urz. Woj. Kuj. - Pom. z 2016 r. poz. 1821), ustalił W. i K. małżonkom M. (dalej jako: "skarżący") jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym W. , którą stanowi działka nr [...] w związku z uchwaleniem wyżej wskazanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem przez skarżących działki [...] (wydzielonej z działki [...] po wejściu w życie miejscowego planu) aktem notarialnym z [...] września 2017 r. Repertorium A Nr [...] sporządzonym przez notariusza M. W.. Powyższa decyzja została wydana po uprzednim kilkukrotnym uchyleniu decyzji Wójta decyzjami kasacyjnymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z [...] stycznia 2025 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na skutek odwołania skarżących, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy uchwałą z dnia 20 maja 2016r nr XXIII/163/2016 Rada Gminy Wąbrzeźno (aktualnie [...]) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego we wsi W.. Uchwała ta weszła w życie z dniem 14 czerwca 2016 roku. Plan ten obejmował między innymi teren działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie W. , stanowiącej własność Państwa W. i K. małż. M. . Właściciele działki dokonali jej podziału ostateczną decyzją Wójta Gminy R. z [...] lipca 2017 r znak: [...] i w wyniku tego podziału powstały dwie działki tj. działka nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. W dniu [...] września 2017 roku aktem notarialnym Rep. [...] zbyli działkę nr [...]. Informacja uzyskana z Kancelarii Notarialnej dała podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego i zbyciem nieruchomości - o czym zawiadomiono strony pismem z [...] kwietnia 2021 r. W ocenie Kolegium ustalenia organu pierwszej instancji są wystarczające i prawidłowo przyjęto w oparciu o zebrany materiał dowodowy, że zarówno według zapisów miejscowego planu zagospodarowania gminy który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., gdzie przeznaczenie działki [...] określono jako rolniczą przestrzeń produkcyjną, jak i w okresie tzw. luki planistycznej przedmiotowa nieruchomość była nieruchomością rolną (wykorzystywana rolniczo). Natomiast według zapisów "nowego" planu tj. uchwalonego uchwałą Nr XXIII/163/2016 Rady Gminy Wąbrzeźno z dnia 20 maja 2016 roku przeznaczenie to określono jako cel zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej. Kolegium przychyliło się do zdania organu I instancji, że sporządzony w niniejszej sprawie operat z dnia 31 maja 2024 roku jest zgodny z prawem i może stanowić podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie SKO, prawidłowo przyjęto stan nieruchomości na dzień wejścia w życie planu (14 czerwca 2016 r.), zaś ceny na dzień sprzedaży tj. 12 września 2017 r.. Również dobór nieruchomości przyjętych do porównań został przedstawiony i opisany z zachowaniem art. 153 ust. 1 u.g.n. W ocenie organu odwoławczego prawidło odniesiono się do uwag zawartych w uzasadnieniu poprzednich decyzji kasacyjnych nie obejmując zmian spowodowanych podziałem nieruchomości i przyjęto stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że wysokość opłaty planistycznej ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości stąd też przyjęcie daty [...] września 2017 r. jest prawidłowe, a określona wartość ma wartość historyczną, a zatem przedłużające się postępowanie pozostaje bez wpływu na wysokość ustalonej opłaty. W zakresie naruszenia art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przepis ten w zakresie terminu ma wyłącznie charakter instrukcyjny zaś postępowanie w zakresie ustalenia wysokości opłaty planistycznej jest skomplikowane i czasochłonne. Brak jest podstaw do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy zachodzą wszystkie przesłanki ustawowe warunkującego ustalenie opłaty, a organ, z uwagi na treść przepisu i jego kategoryczne brzmienie, jest zobowiązany do jej ustalenia. Operat spełnia wszystkie wymagania określone w przepisami prawa oraz opiera się na rzetelnych danych dotyczących zarówno szacowanej nieruchomości jak i nieruchomości przyjętych do porównań. Operat będący podstawą ustalenia wysokości opłaty został sporządzony w tej sprawie prawidłowo, zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Zawiera on określenie przedmiotu i zakresu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, opis stanu nieruchomości przed i po podziale, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, jak też przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości przed uchwaleniem i po uchwaleniu planu i wreszcie wynik wyceny wraz z uzasadnieniem wskazującym na wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego rzeczoznawca dokonał oszacowania wzrostu wartości nieruchomości w sposób przekonujący, rzetelny i zgodny z przepisami prawa. Przedstawione transakcje nieruchomościami podobnymi pozwalały rzeczoznawcy na zastosowanie przyjętej metody wyceny. Nie nasuwa zastrzeżeń dokonana przez organ pierwszej instancji ocena tego operatu a wyjaśnienia rzeczoznawcy stanowiące odpowiedź na formułowane zastrzeżenia są przekonywujące. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję W. i K. M. zarzucili naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. polegająca na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i wydanie decyzji w oparciu o ustalenie wartości nieruchomości ze wskazaniem innej daty (12 września 2017 r. ) aniżeli data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości (14 czerwca 2016 r.); - art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i wydaniu decyzji w oparciu o dowód, który jest obarczony wadami, tj. operat szacunkowy i uznaniu za "nieruchomości podobne" nieruchomości, z których nie wynika fakt podobieństwa do przedmiotu wyceny (o większej powierzchni); - art. 8 k.p.a. polegającej na sporządzeniu operatu szacunkowego i ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości bez wykorzystania do porównania działek sąsiadujących ([...]), które zostały sprzedane przez małżonków M. za kwotę [...]zł ([...]) lub [...] ([...]), a czynność sprzedaży została dokonana przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – co podważa zaufanie obywateli do władzy publicznej; - art. 8 k.p.a. poprzez wydanie po raz czwarty decyzji w tej sprawie (na skutek odwołania), która ponownie obarczona jest błędami i uchybieniami procesowymi, co powoduje utratę zaufania obywateli do wydania decyzji zgodnie z prawem; - § 3, 4 i 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez pominięcie okoliczności wskazujących na wadliwe sporządzenie operatu szacunkowego, poprzez wadliwą analizę rynku i przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie wykazują podobieństw (o większej powierzchni); - art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie nastąpi wzrost nieruchomości, a nawet o ile nastąpił to ewentualny wzrost nieruchomości nie pozostaje w związku przyczynowym z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego; - art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem nieprawidłowego momentu powstania obowiązku zapłaty opłaty planistycznej – z naruszeniem przesłanki "bezzwłoczności", która winna być dokonana po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia spornej opłaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz.935. ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA w Warszawie z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana była ocena legalności decyzji organów administracji w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem działki wydzielonej z nieruchomości zlokalizowanej w granicach nowo uchwalonego planu w czasie nie przekraczającym 5 lat od jego uchwalenia. Podstawę prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 – dalej jako u.p.z.p.), zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Przepis art. 37 ust. 3 u.p.z.p. określa, że roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Natomiast ust. 4 tego artykułu stanowi, że przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4. Natomiast art. 37 ust. 12 tej ustawy wskazuje, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Niniejsze postępowanie, jak jednoznacznie wynika z sentencji rozstrzygnięcia organu I instancji, dotyczy wzrostu wartości nieruchomości położonej w W. , oznaczonej jako działka nr [...] w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wąbrzeźno dla terenów położonych we wsi W. (uchwała Nr XXIII/163/2016 Rady Gminy Wąbrzeźno z dnia 20 maja 2016 r., opubl. w Dz.Urz. Woj. Kuj. - Pom. z 2016 r. poz. 1821 z 30 maja 2016 r.). Zebrany w sprawie materiał dowodowy nasuwa jednakże wątpliwości co do tego czy organy obu instancji prawidłowo ustaliły, która nieruchomość powinna być przedmiotem wyceny. Jak już wyżej wskazano, w świetle treści art. 36 ust. 4 u.p.z.p. podstawą ustalenia opłaty powinien być stan nieruchomości z daty wejścia w życie miejscowego planu tj. z dnia 14 czerwca 2016 r. Z ustaleń organu jednoznacznie wynika, że w tej dacie nie istniała jeszcze działka [...] Organy, jak również rzeczoznawca majątkowy dowolnie przyjęły, że w tym czasie ta działka geodezyjna wchodziła w skład działki [...] Analiza zgromadzonych akt administracyjnych sprawy nie daje jednak podstawy dla przyjęcia takiego założenia. W aktach administracyjnych brak jest bowiem dokumentu, z którego wynikałoby kiedy i w jaki konkretnie sposób doszło do prawnego geodezyjnego wyodrębnienia działki [...] – przed wejściem w życie przedmiotowego miejscowego planu czy też w późniejszym okresie. Organy orzekające w sprawie nie odniosły się też do tej kwestii w treści decyzji. Wątpliwości co do daty wyodrębnienia działki [...] są uzasadnione w świetle treści znajdujących się w aktach administracyjnych decyzji podziałowych, tj. decyzji Wójta Gminy W. z [...] grudnia 2014 r. nr [...] – dotyczącej podziału działki nr [...] (o pow. [...] ha) na działki [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha oraz decyzji z [...] lipca 2017r. nr [...] – dotyczącej podziału działki nr [...] na działki [...] oraz scalenia nieruchomości oznaczonych w ewidencji jako działki nr [...] ( i podziale na działki nr [...]) . Organ nie wyjaśnił tego kiedy i z jakiej działki powstała działka o nr [...], jaki teren obejmowała konkretnie. Na podstawie powyższych decyzji (i adnotacji o ich prawomocności) można jedynie stwierdzić, że do wyodrębnienia działki [...] doszło pomiędzy [...] grudnia 2014 r. (data uprawomocnienia się decyzji z [...] grudnia 2014 r.) a [...] lipca 2017 r. Co istotne jest to okres poprzedzający wejście w życie miejscowego planu z dnia [...] maja 2016 r. tj. [...] czerwca 2016 r., jak i po wejściu w życie tego planu. Zagadnienie powyższe ma istotny znaczenie przy ocenie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a co za tym idzie przy kontroli legalności decyzji organów administracji opierających się na tym operacie. Jeśli bowiem działka [...] powstała po wejściu w życie miejscowego planu, postępowanie powinno dotyczyć wzrostu wartości działki obecnej działki nr [...], w takim stanie geodezyjnym z której wydzielono wspomnianą nieruchomość. Znajdujące się w aktach sprawy wydane przez Wójta Gminy R. wyrysy np. z [...] maja 2024 r. również budzą wątpliwości, w zakresie wskazującym na położenie działki nr [...], której nie naniesiono. Także uproszczone wypisy z rejestru gruntów wskazujące na stan działki [...] o pow. [...] na dzień [...].08.2017 r. nie są wystarczające i nie wyjaśniają powyższych niejasności. Organy gminy zdają się bagatelizować i "omijać" kwestię tego kiedy i w jaki sposób po podziale działki pierwotnie nr [...] powstała, w jakim kształcie i wielkości, gdzie konkretnie leżąca działka nr [...]. Nie można jednoznacznie stwierdzić, jakie konkretnie podziały czy też inne działania np. scalenie miały miejsce na spornym terenie. Podkreślenia wymaga, że także w sytuacji gdy na warunkach określonych w ustawie dokonano podziału gruntu rolnego w trybie geodezyjnym, tj. bez konieczności uzyskania decyzji administracyjnej. Gdy nowo wydzielona działka ma powierzchnię powyżej 0,30 ha, odpływa się to na podstawie sporządzonego w odpowiednim trybie operatu geodezyjnego, który musi zostać przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Taki przyjęty operat staje się podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Jednak autor operatu i organy winny odnieść się do tego jak w takiej sytuacji następuję ustalenie wartości nieruchomości gruntowej przed uchwaleniem planu miejscowego. Ustalenia w tym zakresie winny być szczegółowe, rzetelne i oparte na wiarygodnym materiale dowodowym. Organ w świetle zasad art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie może przyjmować dowolnych ustaleń, podobnie jak rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat o wartości danej nieruchomości i jej zmianie na skutek wyłącznie uchwalenia planu miejscowego. Na podstawie materiału dowodowego nie można stwierdzić bez wątpliwości, ze obecna działka nr [...] stanowiła akurat części działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...] obręb ewidencyjny W. w dacie wejścia w życie planu miejscowego. Jak bowiem wskazano brak jest dokumentów potwierdzających powstanie działki nr ewidencyjny [...]. Jak wynika z operatu szacunkowego z dnia 21 sierpnia 2023 r., rzeczoznawca majątkowy, stosując na potrzeby wyceny podejście porównawcze, metodę porównania parami, wyjaśnił, że wybrane przez niego transakcje dotyczą nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości szacowanej – czyli działki nr [...]. Autorka operatu nie wykazała w nim na jakiej podstawie ustaliła, że w dacie wejścia w życie planu miejscowego istniała w sensie prawnym działka ewidencyjna nr [...], której podziału dokonano w 2017 r. na działki nr [...] Po dokonaniu analizy rynku nieruchomości, stwierdziła, że ceny nieruchomości niezabudowanych na cele rolne i cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego z dopuszczeniem zabudowy usługowej uzależnione były od następujących cech rynkowych: lokalizacji, dostępności mediów i powierzchni. Przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powierzchnia działki w 20% wpływała na cenę nieruchomości (20 % wagi cechy rynkowej). Po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego cecha ta nabrała najistotniejszego znaczenia dla określenia ceny nieruchomości i jej waga wzrosła do 50%. Ustalenia rzeczoznawcy majątkowego mogłyby się różnić zasadniczo od tych przedstawionych w przywołanym wyżej operacie szacunkowym, gdyby przedmiotem analizy, zamiast działki nr [...] o powierzchni [...] m2, była działka większa, z której dopiero później wydzielono m.in. działkę nr [...]. Jako nieruchomości porównawcze przyjętoby bowiem inne nieruchomości – o większej powierzchni. Mogłaby też ulec zmianie ocena wagi powierzchni działki jako jej cechy rynkowej. Powyższe mogłoby hipotetycznie wpłynąć na wyniki końcowe szacowania wartości nieruchomości oznaczonej jako działka [...] – zbytej przez skarżących po wejściu w życie miejscowego planu. Tworząc zbiór nieruchomości podobnych należało przyjąć do porównania takie działki, których nie tylko przeznaczenie, ale również powierzchnia, jako cecha rynkowa determinująca cenę transakcji, była podobne do ww. działki, jak również prawidłowa powierzchnia działki powinna zostać uwzględniona przy charakterystyce wycenianej nieruchomości i korygowaniu przypisanych jej cech za pomocą ustalonych wag. Nie ulega bowiem wątpliwości, że błędne ustalenie powierzchni wycenianego gruntu poprzez jego zmniejszenie ma znaczenie dla zbioru nieruchomości podobnych. Tak utworzony zbiór ma natomiast wpływ na przyjęte cechy rynkowe i ustalenie ich wag, bowiem te za każdym razem odnoszą się do konkretnego zbioru porównywanych nieruchomości, a zmiana któregoś z parametrów spowoduje przyjęcie do porównania zupełnie innych nieruchomości. W konsekwencji inna będzie też końcowa kwalifikacja wycenianej nieruchomości, która będzie mieć znaczenie dla oszacowania jej wartości. Wprawdzie kwestie związane z wyborem transakcji przyjętych do porównania leżą w gestii biegłego sporządzającego wycenę i ani organy, ani sąd nie mogą wkraczać w kompetencje biegłego w tym zakresie, lecz stanowisko to znajduje zastosowanie tylko w sytuacji, gdy zbiór nieruchomości podobnych odnosi się do prawidłowo ustalonego przedmiotu wyceny. W razie błędów w tym zakresie wadliwość nie dotyczy kwestii należących do wyłącznych kompetencji rzeczoznawcy i jego specjalistycznej wiedzy, które nie podlegają merytorycznej ocenie, lecz kwestii podstawowych, determinujących samą zasadność zlecenia sporządzenia operatu dla danego postępowania. Nie można bowiem mówić o prawidłowości działań biegłego, jeżeli od początku dotyczyły one błędnie określonego przedmiotu. Podkreślić należy, że opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości ma podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego. Operat szacunkowy, sporządzony w przepisanym ku temu trybie, stanowi wyłączny dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, braki w materialne dowodowym i istniejące w związku z tym wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego – stanowiącego zasadniczy dowód w sprawie, uniemożliwiają merytoryczną ocenę rozstrzygnięć organów obu instancji pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego. Nieudokumentowanie przez organy okoliczności wpływających na sposób rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z treści tych przepisów wynika, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. W tej sytuacji wobec konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i być może również ponownego dokonania szacowania wartości nieruchomości na potrzeby niniejszego postępowania, przedwczesna i zbędna jest szczegółowa ocena w aspekcie poszczególnych zarzutów skargi wobec operatu szacunkowego. Częściowo zarzuty te jednak są niezasadne. Zdaniem skarżących wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powinna być ustalana na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (14 czerwca 2016 r.), a nie na dzień [...] września 2017 r. – tj. na dzień sprzedaży działki nr [...]. Twierdzenia te są nietrafne, jak bowiem jednoznacznie wynika z przepisu art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 6 u.p.z.p. poprzez zwłokę w wydaniu decyzji, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że powyższy przepis ma charakter wyłącznie dyscyplinujący, instrukcyjny. Przepis ten nie może być odczytywany w ten sposób, że zawiera termin prawa materialnego, po którym decyzja nie może być już wydana (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1902/15; 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 520/04; 21 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 814/06). Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, że podobieństwo działki wycenianej i działek przyjętych do porównania nie musi oznaczać ich identyczności także co do ich stanu prawnego a różnice miedzy tymi działkami korygowane są za pomocą ich cech i wag tych cech uwzględnionych w operacie. Jak wskazuje się w orzecznictwie porównywalność w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (por. np. uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2021 r., sygn. I OSK 4117/18). Zaznaczyć też trzeba, że nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Różnice między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami, które zostały uznane za podobne, mogą wynikać np. z ograniczonej liczby transakcji na danym rynku lokalnym w odniesieniu do pewnej kategorii nieruchomości (por. uzasadnienia do wyroków NSA: z 11.12.2020 r., I OSK 3140/18, z dnia 11.12.2020 r., I OSK 2689/18). Podkreślić należy, że zawarty w art. 4 pkt. 16 u.g.n. katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, przykładowo tymi innymi dodatkowymi cechami może być: uzbrojenie, stan techniczny, dostępność komunikacyjna i lokalizacyjna. Stan nieruchomości to także stan prawny, a więc stan uwzględniający dokonany podział geodezyjny (por. wyroki NSA: z 18.12.2015 r., I OSK 744/14 i z 26.04.2022 r., I OSK 1477/21). Przy czym pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., stanowiąc, że ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. W konsekwencji nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną (por. Klat-Górska Elżbieta (red.) Nikiforów Andrzej komentarz do art. 4 teza 9 [w:] Klat-Górska Elżbieta (red.), Gospodarka nieruchomościami. Komentarz Klat-Górska Elżbieta (red.), Gospodarka nieruchomościami. Komentarz Opublikowano: WKP 2024). O podobieństwie nieruchomości decyduje znacznie więcej czynników (wymienionych przykładowo w art. 4 pkt 16 u.g.n.) niż tylko ich powierzchnia. Różnice w powierzchni czy położeniu nieruchomości (znaczne oddalenie, inny rodzaj terenów), czy innych cechach nieruchomości porównywanych nie oznaczają automatycznie, że nieruchomości te nie mogą być podobne. Ponadto wskazać należy, że żaden przepis prawa, a w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie nieruchomość o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana (por. np. wyrok NSA z 26.04.2022 r., I OSK 1477/21). Jak wskazano w zakresie błędnego doboru nieruchomości uznanych przez autora operatu za podobne czy wybór cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych, należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy, polegające na wycenie nieruchomości, wymagają wiedzy specjalistycznej, której ani organ administracyjny, ani sąd nie posiada. Organ prowadzący postępowanie powinien zatem dokonać oceny operatu szacunkowego jedynie pod względem formalnym, tj. zbadać np. czy został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek bądź innych oczywistych i widocznych dla osoby nieposiadającej wiedzy specjalistycznej braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Kwestionowanie zaś wartości merytorycznej operatu szacunkowego możliwe jest wyłącznie w trybie określonym w art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.), zgodnie z którym oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z uwagi na wskazane wyżej uchybienia w zakresie naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i braki w materiale dowodowym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "P.p.s.a."), uchylił decyzje organów obu instancji. Ponownie prowadząc postępowanie organy zastosują się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w treści niniejszego uzasadnienia. O zwrocie na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania sądowego, na które składa się kwota 351 zł tytułem wpisu stosunkowego od skargi, 34 zł tytułem opłaty skarbowej od przedłożonego dokumentu pełnomocnictw i kwota 1815 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).