II SA/Bd 170/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Szulc Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P.G. na uchwałę Rady Gminy w Dąbrowie z dnia 3 grudnia 2021 r. nr XVIII/130/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. P. G. (dalej określany jako Skarżący) wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy w D. z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji liniowej przebiegającej przez obręby: S., S. i P. w Gminie D. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2020 r. poz. 6432), zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741; dalej powoływana jako upzp), poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego zakres wykracza poza granice określone uchwałą Nr [...] Rady Gminy w D. z dnia [...] czerwca 2018r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji liniowej przebiegającej przez obręby: S., S. i P. w Gminie D.; art. 17 pkt 9 upzp w zw. z art. 85 ustawy z dnia z dnia 19 czerwca 2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. z 2021 poz. 1072) poprzez brak wyłożenia projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni. Zarzucając powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty zaskarżoną uchwałą poprzez zlokalizowanie inwestycji liniowej w granicach, stanowiącej własność Skarżącego działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w miejscowości S., pozwala na ingerencję w przysługujące mu w odniesieniu do ww. prawo własności, co w pełni uzasadnia jego interes prawny w żądaniu stwierdzenia, że uchwała ta przyjęta została z naruszeniem prawa. Przyjęcie przedmiotowego planu miejscowego poprzedzone zostało uchwałą Nr [...] Rady Gminy w D. z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji liniowej przebiegającej przez obręby: S., S. i P. w Gminie D. Uchwała ta w załącznikach 1a - 1e wskazuje granice obszaru objętego projektem planu. Określony w załączniku graficznym do uchwały w sprawie przystąpienia do uchwalenia planu obszar wyznacza terytorialny zakres regulacji planistycznych, rada gminy jest związana granicami tego obszaru, a ustalenia planu nie mogą wykraczać poza granice obszaru opracowania wyznaczone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu (jej załączniku graficznym). Wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu wyłącznie dla inwestycji liniowej wyklucza możliwość rozstrzygania w procedurze planistycznej o przeznaczeniu terenów, które co prawda położone są w granicach obrębów: S., S. i P., ale znajdują się poza granicami obszaru objętego projektem planu. Zatem plan miejscowy rozstrzygać powinien wyłącznie o przeznaczeniu terenu infrastruktury technicznej - solanki, oznaczonego symbolem Wi. Tymczasem plan wyznacza tereny rolne, lasy, wód powierzchniowych, zabudowy zagrodowej, kolejowe, tereny dróg publicznych i wewnętrznych. Ponadto zaskarżony plan miejscowy zawiera zapisy dotyczące kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania terenu, takie jak: liczba wydzielonych miejsc parkingowych na 1 mieszkanie; zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, które w żaden sposób nie są związane z inwestycją liniową związaną z transportem solanki. Granice te wyznaczone zostały na mapie w skali 1:5000, co nie pozwala na precyzyjne określenie przebiegu inwestycji liniowej. Ponadto skala mapy (1:5000) w uchwale z dnia [...] czerwca 2018 r. różni się od skali mapy (1:2000), którą dołączono jako załącznik do uchwały z dnia [...] grudnia 2020 r., co nie pozwala na ustalenie, czy teren objęty procedurą planistyczną, zgodnie z uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, pokrywa się z terenem, dla którego sporządzono plan miejscowy. Ponadto doszło do naruszenia zasad procedury planistycznej w przedmiotowej sprawie, w szczególności naruszenia przepisu art. 17 pkt 9 upzp poprzez nieudostępnienie projektu planu wraz z oceną oddziaływania na środowisko w Biuletynie Informacji Publicznej na okres co najmniej 21 dni. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, kiedy ogłoszono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Ma to istotne znaczenie z uwagi na fakt, że treść przepisu art. 17 pkt 9 upzp zmieniona została ustawą z dnia 19 czerwca 2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. 2021 poz. 1072), zmieniającą ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 24 czerwca 2020 r. Przepis art. 17 pkt 9 upzp, w brzmieniu ustalonym przez art. 47 pkt 3 lit. b cyt. ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r., zgodnie z którym wójt, burmistrz, prezydent miasta wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Stosownie do art. 85 noweli, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie ustaw zmienianych w art. 47 i art. 61 stosuje się przepisy ustaw zmienianych w art. 47 i art. 61, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Czynności dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy pozostają ważne. Organ może ponowić czynności wykonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosując przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Jeżeli zatem czynność wyłożenia planu miała miejsce po dniu 24 czerwca 2020 r., to organ powinien stosować art. 17 pkt 9 upzp w brzmieniu nowym, czego w niniejszej sprawie niewątpliwie nie uczyniono. Wprowadzone rozwiązanie takiego niewątpliwie służy zapewnieniu pełniejszej partycypacji społeczeństwa w procedurze planistycznej, zwłaszcza w czasie trwającej pandemii. To zaniechanie mogło zatem utrudnić zainteresowanym zapoznanie się z projektem planu. Tym samym uniemożliwiono by Skarżącemu wnoszenie uwag do planu w formie elektronicznej, stosownie do treści art. 8c upzp. Zgodnie z informacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, mimo że jej treść wpływa w istotny sposób na prawa właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać inwestycja liniowa, nie wniesiono żadnych uwag do projektu planu, co świadczyć może o wyłącznie iluzorycznym zapewnieniu udziału w procedurze planistycznej wszystkich zainteresowanych podmiotów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, że granica obszaru, na którym sporządzono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem przedmiotowej skargi, jest w pełni zgodna z granicą określoną w uchwale Nr [...] Rady Gminy w D. z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji liniowej przebiegającej przez obręby: S., S. i P. w Gminie D. Zgodnie z art. 14 ust. 2 upzp integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Załącznik graficzny do uchwały Nr [...] został sporządzony na podkładach cyfrowych. Zakres miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji liniowej uchwalonego zaskarżoną uchwałą pokrywa się w pełni z granicą obszaru wyznaczoną na załącznikach graficznych do uchwały Nr [...]. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na fakt, że Skarżący nie wskazał, w jakim zakresie zaskarżony plan miejscowy rzekomo wykracza poza granice określone uchwałą Nr [...]. Skarżący wskazuje wręcz, że skale mapy są różne, "co nie pozwala na ustalenie, czy teren objęty procedurą planistyczną, zgodnie z uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, pokrywa się z terenem dla którego sporządzono plan miejscowy". Organ podkreślił, że zastosowane skale są prawidłowe i nie mają wpływu na granice zaskarżonego planu miejscowego. W związku z powyższym niezasadny jest zarzut, że zakres zaskarżonego planu miejscowego, wykracza poza granice określone uchwałą Nr [...]. Całkowicie bezzasadny jest również zarzut naruszenia zasad procedury planistycznej poprzez nieudostępnienie projektu planu w Biuletynie Informacji Publicznej. Na skutek zmiany operatora Biuletynu informacji Publicznej przez Urząd Gminy w D. pierwotnie komunikat o wyłożeniu projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został opublikowany w "starym" BIP w dniu [...] sierpnia 2020 r. pod linkiem: [...], a potem ten sam komunikat został opublikowany w "nowym" BIP w dniu [...] sierpnia 2020 r. (link do archiwum BIP: [...]). W związku z powyższym projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko wyłożony był do publicznego wglądu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jednocześnie organ podkreślił, że Skarżący nie wnosił żadnych uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były zasadne. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wskazanym kryterium dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi zarówno o charakterze ustrojowym, proceduralnym i materialnym, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako "ppsa"), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na wstępie wyjaśnić należy, że Skarżący wywodzi swój interes prawny z tego, że jest właścicielem nieruchomości, która znajduje się w obszarze, dla którego został sporządzony miejscowy plan. Wskazać trzeba, że właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej powoływana jako usg) na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przystępując do oceny zarzutów skargi, wskazać trzeba, że zasadnie Skarżący argumentował, iż załącznik do uchwały Nr [...] nie pozwala na ustalenie, czy teren objęty procedurą planistyczną, zgodnie z uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, pokrywa się z terenem, dla którego sporządzono plan miejscowy. Wynika to wprost z analizy ww. załącznika, na którym brak jest nawet numerów działek, co nie pozwala na jakąkolwiek kontrolę we wskazanym przez Skarżącego zakresie. Z treści art. 14 ust. 1 upzp wynika, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią takiej uchwały planu jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 upzp). Elementy projektu rysunku planu miejscowego określone są w § 7 rozporządzenia. Z przepisów tych wynika, że aktem rozpoczynającym procedurę planistyczną jest uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rolą takiej uchwały jest zatem wszczęcie procesu planistycznego, a nadto wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, którego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu, czyli określenie granic przyszłych działań planistycznych. Nie jest sporne w orzecznictwie, że wstępne ustalenie granic obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzennego - wynikające z uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu - jest wiążące w dalszej części procedury planistycznej (por. wyroki WSA: w Krakowie z 2.04.2012 r., II SA/Kr 124/12 i z 24.02.2009 r., II SA/Kr 1270/08; we Wrocławiu z 17.01.2012 r., II SA/Wr 828/11; w Łodzi z 29.09.2010 r., II SA/Łd 759/10; w Białymstoku z 25.09.2008 r., II SA/Bk 443/08). Oceniając powyższy zarzut wskazać zatem należy, że mapa dołączona do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu jest nieczytelna, nie pozwala na dokonanie oceny, czy teren z uchwały o przystąpieniu pokrywa się z terenem objętym uchwalonym planem miejscowym. Funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zaś jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany. Faktem jest, że ustawa nie określa wymagań co do skali mapy, która stanowić ma taki załącznik. Wyznaczenie tych granic na odpowiedniej mapie powinno być jednak na tyle precyzyjne, aby nie powstały wątpliwości, czy dana nieruchomość i w jakiej części została objęta procedurą planistyczną. (por. np. wyrok NSA z 21.07.2010 r., II OSK 964/10). W tym zatem zakresie skarga była zasadna, co uzasadniało w oparciu o art. 147 § 1 ppsa stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Nie były natomiast zasadne pozostałe zarzuty skargi. Wyjaśnić trzeba, że rozbieżność między treścią uchwały a jej nazwą - w tym przypadku "w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji liniowej (...) - nie może przesądzać o jej niezgodności z prawem. Istotne jest, że jest to plan miejscowy uchwalany dla określonego terenu i w analizowanej sprawie na terenie tym oprócz zapisów dotyczących stricte inwestycji liniowej dopuszczalne było określenie również innych rodzajów zagospodarowania terenu. Wbrew twierdzeniom Skarżącego doszło do wyłożenia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej organu, na okres co najmniej 21 dni. Zgodnie z art. 17 pkt 9 upzp wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (...) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Okoliczność wywiązania się przez organ z ww. obowiązków wynika z dokumentacji dołączonej przez organ do skargi, tj. z obwieszczenia z 4.08.2020 r. - k. 23, 25 oraz z protokołu z przeprowadzenia dyskusji publicznej (...) z 7.09.2020 r. – k. 26. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.