II SA/Bd 176/12

Dnia 12 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Anna Klotz Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wąbrzeźnie na uchwałę Rady Gminy Wąbrzeźno z dnia 17 lutego 2011 r., nr IV/25/2011 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 17 lutego 2011 r., nr IV/25/2011 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wąbrzeźno (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko - Pomorskiego z 2011 r., Nr 55, poz. 370), Rada Gminy Wąbrzeźno, na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r., Nr 236 , poz. 2008 z póź. zm.) i art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr142, poz.159 z póź. zm.), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, uchwaliła regulamin utrzymania porządku i czystości na terenie gminy. Legalność powyższego aktu prawa miejscowego została zakwestionowana przez Prokuratora Rejonowego w Wąbrzeźnie, który skargą z dnia 14 grudnia 2011 r., zarzucił tej uchwale istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.u.Nr 78, poz. 483) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zawierającego upoważnienie rady gminy do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a także § 146 i § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908), wobec: przekroczenia delegacji ustawowej, powtórzenia przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych w tym: 1. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, poprzez powtórzenie w § 16 ust. 2 pkt 3 uchwały zasad zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, które zostały określone w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U z 2005 r., Nr. 180, poz. 1495) oraz rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 kwietnia 2003 r. w sprawie sporządzania planów gospodarki odpadami (Dz.U. Nr 66, poz. 620). 2. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) cyt. ustawy poprzez powtórzenie w § 8 uchwały zagadnień uregulowanych w przepisie art.5 ust. 1 pkt 4, 3. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) cyt. ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 8 uchwały i zobowiązanie właścicieli nieruchomości do "niezwłocznego usuwania błota i śniegu po ustaniu opadów" z części nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego, 4. art. 4 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy poprzez ustalenie w § 11 uchwały pojemności pojemników, służących do zbierania odpadów komunalnych: od 0,1 do 2 metrów sześciennych i w § 12 o ustawieniu na nieruchomości zabudowanej budynkiem lub budynkami wielolokalowymi, w których zamieszkuje ponad 20 mieszkańców pojemnników na odpady niesegregowane o łącznej objętości, co najmniej 1,1 metr sześcienny lub mniejszy rekompensowany większą częstotliwością opróżniania, 5. art. 16a ustawy z dnia 24.07.2001 r. o odpadach, poprzez powtórzenie w § 17 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały maksymalnego poziomu odpadów ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowisku odpadów określonego tą ustawą oraz przekroczenie delegacji ustawowej w § 17 ust. 2 pkt 2 uchwały poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do wywożenia odpadów ulegających biodegradacji, które nie zostały kompostowane na terenie nieruchomości, do kompostowni, 6. art.4 ust.2 pkt.6 cyt. ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zawarcie w: • § 18 ust. 2 uchwały zobowiązania osób utrzymujących zwierzęta domowe do zachowania środków ostrożności, co stanowi powtórzenie przepisu art. 77 kodeksu wykroczeń oraz dołożenie przez nich starań by zwierzęta były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia i nie zakłócały spokoju domowego, • § 19 ust. 2 uchwały zobowiązania do wyłącznego i pojedynczego wyprowadzania przez osoby dorosłe zwierząt agresywnych lub mogących wzbudzić zagrożenie dla otoczenia, • § 20 uchwały nałożenie na właścicieli utrzymujących psy, koty i inne zwierzęta domowe obowiązku posiadania dowodu aktualnych szczepień ochronnych. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów: §8,§ 11, § 12, § 16 ust. 2 pkt 3 , § 17 ust. 1 pkt 1 i 2, § 17 ust. 2 pkt 2, § 18 ust. 2 , § 19 ust. 2 i § 20 zaskarżonej uchwały. Zdaniem Prokuratora, w § 8 regulaminu dokonano rozszerzenia upoważnienia ustawowego poprzez zapis, iż błoto i śnieg winny być usuwane "niezwłocznie po ustaniu opadów" z części nieruchomości przeznaczonej do użytku publicznego, podczas gdy Rada Gminy nie ma prawnego umocowania do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków dotyczących innych miejsc niż chodnik i dotyczy to jedynie chodnika położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości - wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6.01.2009 r., (sygn. akt II SA/BD 611/08), a ponadto regulacja zawarta w uchwale stanowi naruszenie zakazu powtarzania przepisów innych aktów normatywnych poprzez wprowadzania do zaskarżonej uchwały uregulowań ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; dotyczy to art. 5 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy. Ponadto skarżący podniósł, iż w § 11 ustalono pojemność pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych na 0,1 do 2 metrów sześciennych, a w § 12 wskazano, iż na nieruchomości zabudowanej budynkiem lub budynkami wielolokalowymi, w których zamieszkuje ponad 20 mieszkańców należy ustawić pojemniki na odpady niesegregowane o łącznej objętości co najmniej 1,1 metra sześciennego lub mniejszy rekompensowany większą częstotliwością opróżniania, lecz przy określeniu tych zagadnień rada gminy jest obowiązana "uwzględnić", a nie "ustalić" średnią ilość odpadów. Zdaniem skarżącego norma kompetencyjna zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy nie może stanowić upoważnienia do regulowania kwestii związanych ze sposobem ustalania ilości odpadów produkowanych na terenie nieruchomości. Nie jest ona równoznaczna z prawem ustalania norm ilościowych odpadów produkowanych przez każde gospodarstwo domowe, gdyż każdy zleceniodawca, który korzysta z usługi wywozu odpadów, ma prawo do określonego jej zakresu tj. ustalania wyboru pojemnika na odpady, który będzie adekwatny do potrzeb gospodarstwa domowego, bowiem zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 01.02.2010 r., (sygn. akt II OSK 1930/09) kwestia wielkości odpadów pochodzących od jednego mieszkańca ma znaczenie dla określenia wielkości pojemników na te odpady, nie może być jednak przedmiotem odrębnego ustalenia w regulaminie. Prokurator zwrócił uwagę, że w § 16 ust. 2 pkt 3 regulaminu rada gminy wskazała, iż usuwanie odpadów wielkogabarytowych, remontowych oraz zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego winno odbywać się okresowo, zgodnie z ogłoszonym harmonogramem uzgodnionym z przedsiębiorcą lub w miarę potrzeby (takie brzmienia ma § 16 ust. 3), co w ocenie skarżącego wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt.1 lit. a), albowiem zagadnienie to jest uregulowane postanowieniami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Skarżący podniósł, iż regulacje wprowadzone w innych aktach prawnych wyłączają kompetencje rady gminy do stanowienia w tym zakresie. W związku z powyższym zarzucił, iż: 1. w § 17 ust. 1 pkt 1 i 2 powtórzone zostały zapisy art. 16a zawarte w rozdziale 3a o zadaniach samorządu terytorialnego w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach, gdyż możliwe jest powtórzenie in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtórzony przepis ustawy. 2. w § 17 ust. 2 pkt 2 zawarty został obowiązek wywożenia przez właścicieli nieruchomości odpadów ulegających biodegradacji, które nie zostały kompostowane na terenie nieruchomości, do kompostowni, a brak jest ustawowego upoważnienia do nałożenia na właścicieli nieruchomości wskazanego powyżej obowiązku, 3. w § 18 ust. 2 rada gminy nałożyła na utrzymujących zwierzęta domowe, zobowiązanie do zachowania środków ostrożności, co stanowi powtórzenie przepisu art. 77 kodeksu wykroczeń, zobowiązanie to stanowi nadto naruszenie delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy, 4. w § 19 ust. 2 rada gminy zobowiązała utrzymujących zwierzęta agresywne lub mogące wzbudzić zagrożenie dla otoczenia do wyprowadzania ich pojedynczo, wyłącznie przez osoby dorosłe, lecz zobowiązanie to jest przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy; jako nierealny i nieuzasadniony należy uznać zapis przez osoby "dorosłe", gdyż brak jest ustawowej definicji "dorosłego" - OSN z dnia 01.02.2010 r. II OSK 1930/09, 5. w § 20 nałożono na właścicieli utrzymujących psy, koty i inne zwierzęta domowe obowiązek posiadania dowodu aktualnych szczepień ochronnych wymaganych lub zarządzanych przez odpowiednie służby weterynaryjne, jednak zobowiązanie to jest niezasadnym rozszerzeniem obowiązków oraz postanowień zawartych w art. 56 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o ochronie zwierząt stwierdzającego, iż obowiązkowemu szczepieniu podlegają jedynie psy powyżej 3 miesiąca życia, a rejestr w tym zakresie prowadzony jest przez lekarza weterynarii dokonującego wskazanych szczepień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż w kwestii przekroczenia przez radę gminy delegacji ustawowej zawartej w § 16 ust. 3 Regulaminu (błędnie oznaczonym przez skarżącego jako § 16 ust. 2 pkt 3) poprzez powtórzenie zasad zawartych w ustawie z 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w zakresie selektywnego zbierania odpadów organ w wykonaniu dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy określiła w zaskarżonej uchwale w jaki sposób będzie na terenie gminy odbierany zużyty sprzęt elektroniczny oraz odpady wielkogabarytowe i remontowe nie powtarzając co do tych pierwszych zasad określonych w ustawie o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, ani nie wykraczając poza delegacje art. 4 cyt. ustawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 8 ust. 1 i 2 organ wskazał, że zaskarżony zapis Regulaminu nie narusza prawa i został ustanowiony w zakresie przyznanych ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnień i jest szczegółową zasadą w kwestii uregulowania usuwania śniegu, a nie powtórzeniem zapisów art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. W zakresie zarzuconego naruszenia upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez ustalenie w § 11 i § 12 Regulaminu pojemności pojemników do zbierania odpadów komunalnych, organ podniósł, iż podstawą do ustalenia tych pojemności pojemników był wskaźnik wytworzenia odpadów przez jednego mieszkańca gminy w ciągu roku, dlatego określając pojemność Rada Gminy uwzględniła średnią ilość odpadów komunalnych w gospodarstwach domowych oraz liczbę korzystających zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Jeżeli zaś chodzi o zaskarżone zapisy § 17 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 regulaminu, to zdaniem rady nie naruszają one prawa i zostały ustanowione w zakresie przyznanego w art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy upoważnienia. Podobnie również zaskarżone zapisy § 18 ust. 2 i § 19 ust. 2 Regulaminu w ocenie organu nie naruszają prawa i zostały ustanowione w zakresie przyznanego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnienia. Bezzasadny jest zatem zarzut skarżącego dotyczący powtórzenia w § 18 ust. 2 Regulaminu przepisu art. 77 Kodeksu wykroczeń, który w swojej dyspozycji przewiduje sankcje za niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Odnosząc się do kwestii § 20 Regulaminu zwrócono uwagę, że został on uchylony uchwałą Nr XIV/72/2011 Rady Gminy Wąbrzeźno z dnia 26 października 2011 r. opublikowaną w Dz.Urz. Woj. Kuj. - Pom. Nr 246. poz. 2321. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza, i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe, w pierwszej kolejności zaskarżonej uchwale zarzucić należy istotne naruszenie prawa przez pozostawienie poza zakresem unormowania istotnych fragmentów regulacji, jej wewnętrzną niespójność i niesyntetyczność oraz niezrozumiałość dla adresatów, gdyż niejasne są intencje uchwałodawcy. Przez brak właściwego wskazania adresata uchwały, jej niektóre zapisy stanowią postulaty, czy zalecenia, które nie nadają się do wykonania, gdyż nie można wyczytać z zapisów uchwały normy stanowiącej źródło obowiązku, czy uprawnienia. Przechodząc do analizy kolejnych rozdziałów, należy podkreślić, że np. w rozdziale 2 określono wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości i części nieruchomości przeznaczonej do użytku publicznego. Uchwała pomija zatem istotny, niezbędny zakres regulacji dotyczący innych nieruchomości o charakterze niepublicznym. W zakresie rozdziału odnoszącego się do nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego w § 3 wymienia się przedsiębiorców, którzy organizują system selektywnego zbierania odpadów. Przedsiębiorcy ci są podmiotami działającymi w imieniu Gminy, zatem w drodze uchwały skierowanej do mieszkańców gminy, określono obowiązki Gminy działającej przez przedsiębiorców. Obowiązani są oni do organizowania systemu selektywnego zbierania odpadów, podczas gdy z art. 4 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, wynika konieczność ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania, a nie tylko odbierania odpadów i to odpadów powstających w gospodarstwach domowych. W § 4 regulaminu wymienia się rodzaje odpadów podlegających selektywnej zbiórce. Trudno w tym zapisie odczytać, jaki zamiar miał uchwałodawca, skoro nie wskazuje, kto jest zobowiązany do selektywnej zbiórki i jakie to ma odniesienie do tytułu rozdziału, który dotyczy nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego. Nie wiadomo na kogo nałożono obowiązek w § 6 regulaminu. W § 6 mowa jest o zbieraniu odpadów poremontowych przez prowadzącego prace. Trudno egzekwować obowiązek nałożony tą normą, gdyż nie wiadomo, czy dotyczy to właściciela nieruchomości, czy robotnika, a poza tym jaki to ma związek z porządkiem na nieruchomości przeznaczonej do użytku publicznego. Podobne zarzuty dotyczą następnych paragrafów. Dodatkowo odwołują się one do realizacji umów cywilnoprawnych przez wskazywanie terminów uzgodnionych z przedsiębiorcą (§ 7 ust. 3). Treścią uchwały nie mogą być zagadnienia, które wchodzą w materię cywilnoprawną i dotyczą wykonania umów cywilnoprawnych. Trudno dopatrzeć się związku miedzy tytułem rozdziału, a warunkami mycia pojazdów samochodowych, czy naprawy samochodów. Jak też ma się do tytułu rozdziału zapis o kompostowaniu odpadów roślinnych z terenów zabudowy jednorodzinnej do porządku i czystości miejsc przeznaczonych do użytku publicznego. Nie wiadomo kto jest adresatem obowiązku dotyczącego usuwania błota i śniegu i w jakim zakresie, skoro obowiązki właścicieli nieruchomości są wprost zapisane w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy co do nieruchomości przeznaczonej do użytku publicznego. Kolejny rozdział dotyczący urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych i warunki rozmieszczenia i utrzymania tych urządzeń. Zapisy § 11 § 12 są trudne do zinterpretowania w drodze obowiązujących zasad wykładni. Użyte w tych paragrafach zasady są nieostre i wskazują np. na "dostateczną" liczbę pojemników. Ilość dostateczna jest możliwa do ustalenia pod warunkiem, że kryteria doboru będą jasne, natomiast te również są nieczytelne. W § 11 jest mowa o wskaźniku wytworzenia odpadów, bez podania ile on wynosi i jakie są zasady jego ustalania. W § 12 uchwałodawca wskazuje na rekompensowanie wielkości pojemników większą częstotliwością ich opróżniania bez wskazania kryteriów i zasad stosowania tej reguły. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że określenie urządzeń do zbierania odpadów, musi nawiązywać do podmiotu zobowiązanego do zbierania odpadów, podczas gdy systematyka uchwały nie pozwala na ustalenia w tym zakresie, gdyż poza wymienionym w § 12 ust. 3 zarządcy drogi, nie wiadomo kto ma wskazane urządzenie przygotować. Rozdział 4 dotyczy częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów z terenu nieruchomości. Uchwałodawca odwołuje się tutaj w § 16 ust. 1 do podjętych czynności cywilnoprawnych. Uchwałodawca nie ma uprawnienia do określania treści umów cywilnoprawnych, a w tym paragrafie wskazuje na istotne elementy umowy – przedmiot i jej treść. To nie jest materia administracyjno - prawna, podlegająca regulacji w drodze uchwały. Skoro jednak uchwałodawca zawarł takie postanowienie, to trudno pogodzić to z zapisem § 16 ust. 2 regulaminu wskazującym na przewidywaną częstotliwość odbioru odpadów. W rozdziale o maksymalnym poziomie odpadów ulegających biodegradacji, dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów, powtórzono zapisy ustawy z dnia 24.07.2001 r. o odpadach – art. 16a, przy czym obowiązek wywożenia skierowano do przedsiębiorców, bez podania jakie są obowiązki właścicieli nieruchomości. Rozdział o obowiązkach osób utrzymujących zwierzęta domowe zawiera powtórzenie art. 77 Kodeksu wykroczeń. Nie znajduje umocowania w przepisach prawa ustalanie o obowiązku pojedynczego wyprowadzania zwierząt agresywnych. Przekracza zakres delegacji ustawowej, nałożenie obowiązku posiadania aktualnych szczepień ochronnych. Szczególne przepisy w tym zakresie i obowiązki wynikają z ustawy z dnia 21.08.1997 r. o ochronie zwierząt. Przepis ten (§ 20) został uchylony uchwałą Rady Gminy Wąbrzeźno Nr XIV/72/2011 z 26.10.2011 r., zatem obecnie zarzut stracił na aktualności. W tych warunkach należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest niespójna, niejasna, realizacja jej zapisów nie pozwala na doprowadzenie do wykonania określonych obowiązków lub uzyskania praw. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu należało uznać, że narusza ona obowiązujący porządek prawny, gdyż przepisy aktu normatywnego powinny być spójne, jasne, czytelne, możliwe do logicznej interpretacji, pozwalające na egzekwowanie obowiązków. Takich norm ta uchwała nie spełnia. Z tego względu Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zmianami). Na podstawie art. 152 orzeczono jak w pkt 2 wyroku.