II SA/Bd 197/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], Prezydent, na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7 ust. 1, ust. 1a, ust. 5 - 14, art. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 180 ze zm., dalej powoływana jako u.d.m.), § 2 ust. 1, § 3, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156 poz. 1817 ze zm., dalej powoływane jako rozporządzenia RM z 28.12.2001 r.) oraz art.104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej powoływana jako K.p.a.) orzekł o przyznaniu P. M. (dalej określany jako skarżący) dodatku mieszkaniowego w wysokości 37,26 zł miesięcznie na okres 6 miesięcy, tj. od [...].12.2018 r. do [...].05.2019 r., licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku, na częściowe pokrycie wydatków za zajmowany lokal mieszkalny. Jak wynika z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, skarżący zajmuje lokal mieszkalny przy ul. C. [...] w G., prowadząc trzyosobowe gospodarstwo domowe. Powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu wynosi [...] m². Miesięczny dochód brutto w gospodarstwie domowym wynosi 4.130,57 zł, z czego na jedną osobę w rodzinie przypada kwota 1.376,86 zł. Wydatki ponoszone w związku z zajmowanym lokalem, przyjęte do obliczenia dodatku, wynoszą 615,70 zł, które organ powiększył o wydatki stanowiące podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału, tj. o kwotę 6,84 zł. Wydatki za zajmowany lokal wynoszą zatem 622,54 zł. Jak wskazał organ, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę pomiędzy obliczoną wyżej kwotą wydatków, a kwotą stanowiącą 12% dochodu gospodarstwa domowego. Obliczona w ten sposób kwota dodatku wynosi 126,87 zł. Ponieważ miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego przekracza 125% najniższej emerytury, kwotę dodatku organ obniżył o nadwyżkę w dochodzie, tj. o kwotę 89,61 zł. Dodatek po obniżeniu wynosi 37,26 zł. Kwota dodatku zawiera ryczałt za brak instalacji gazu przewodowego w wysokości 0,41 zł miesięcznie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, podnosząc w nim, że jego rodzina prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe, w skład którego wchodzą J. M., P. M., M. M. oraz wnuk S. W., który nie jest zameldowany w przedmiotowym mieszkaniu, a opieka nad nim nie jest ponadto ustalona sądownie. Skarżący wskazał, że wraz z małżonką opiekują się wnukiem od sierpnia/września 2018 r. do dnia złożenia odwołania. Podniósł ponadto, że do Sądu Rejonowego złożone zostało pismo w przedmiocie pozbawienia władzy rodzicielskiej rodziców wnuka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3 ust. 1, 2, 3, art. 5 ust. 1 i 5, art. 6 i art. 7 ust. 1, 1a i 7 u.d.m. oraz § 2 i § 3 rozporządzenia RM z 28.12.2001 r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, że w skład gospodarstwa domowego wchodzi także wnuk skarżącego, organ odwoławczy stwierdził, iż przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych są dla organów administracji publicznej wiążące i nie przewidują uznaniowego charakteru rozstrzygnięcia w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego i jego wysokości. Organ wskazał, że we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz w deklaracji o wysokości dochodów skarżacy jednoznacznie oświadczył, że jego gospodarstwo domowe składa się z trzech osób - wnioskodawcy, J. M. oraz córki – M. M. Brak w aktach sprawy dokumentacji potwierdzającej powierzenie odwołującemu i jego żonie opieki nad wnukiem. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 4 u.d.m. przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Organ wskazał również na wyrok NSA z 23.11.2016 r., I OSK 2105/15, w którym sąd stwierdził, że "1. Pojęcie gospodarstwa domowego na gruncie art. 4 ustawy z 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych nie ogranicza się tylko do osób spokrewnionych. 2. Pojęcie zamieszkiwania czy zajmowania lokalu na gruncie ustawy z 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych należy rozumieć, uwzględniając z treść art. 25 k.c." Z kolei z postanowienia NSA z 18.06.2008 r., I OSK 964/07 wynika, iż "Twierdzenie, że dziecko mieszka u innej osoby niż jego rodzice, wymaga ustalenia, że rodzice dziecka zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej, a osoba ta została ustanowiona jego opiekunem." Skargę na powyższą decyzję wniósł P. M. podnosząc, że przyznana kwota zasiłku - 37,26 zł miesięcznie, jest bardzo zaniżona. Skarżący ponownie wskazał, że od września 2018 r. dodatkowo wychowuje wnuka S. W., przy czym starają się z żoną o status rodziny zastępczej. Skarżący zwrócił uwagę, że w związku z wychowywaniem wnuka nie otrzymuje żadnych dodatkowych pieniędzy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja narusza zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem oraz osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo najem socjalny lokalu. Dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8 – o czym stanowi art. 3 ust. 1 u.d.m. Zgodnie z art. 4 cyt. ustawy, przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Jak wynika z art. 5 ust. 1 u.d.m., normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać: 35 m² - dla 1 osoby; 40 m² - dla 2 osób; 45 m² - dla 3 osób; 55 m² - dla 4 osób; 65 m² - dla 5 osób; 70 m² - dla 6 osób, a w razie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym większej liczby osób dla każdej kolejnej osoby zwiększa się normatywną powierzchnię tego lokalu o 5 m². Zgodnie z art. 5 ust. 5 cyt. ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości: 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym; 2) 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym; 3) 10% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 5-osobowym i większym, o czym stanowi art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy, wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego: czynsz; opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej; zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną; odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego; inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego; opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. Nie jest kwestionowane w analizowanej sprawie, że rodzina skarżącego zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej [...]m². Nie budzi również wątpliwości średni miesięczny dochód rodziny w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego w wysokości 12.391,70 zł, co daje kwotę 4.130,57 zł miesięcznie. Oś sporu w rozpatrywanej sprawie stanowi natomiast liczba osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego razem ze skarżącym, co przekłada się na wysokość należnego dodatku mieszkaniowego. Organ, biorąc pod uwagę treść wniosku inicjującego postępowanie, przyjął, że w skład gospodarstwa domowego oprócz skarżącego wchodzą jeszcze jego żona J. M. oraz córka M. M. Skarżący natomiast w odwołaniu i skardze podniósł, że czwartym członkiem gospodarstwa domowego jest wnuk S. W., pozostający pod nieformalną opieką dziadków. Kwestia ta jest istotna z punktu widzenia wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego, który należny jest zarówno w przypadku przyjęcia, że gospodarstwo domowe obejmuje trzy osoby, jak i w przypadku uznania, że gospodarstwo domowe stanowią cztery osoby. Ze względu jednak na różnicę w wysokości dochodu przypadającego na jedną osobę w rodzinie w obu tych przypadkach, różni się kwota przyznanego dodatku. Przyjmując, że w skład gospodarstwa domowego skarżącego wchodzą trzy osoby, organ wyliczył, iż średni miesięczny dochód rodziny w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wyniósł 4.130,57 zł. W przeliczeniu na jednego członka rodziny stanowi to 1.376,85 zł. Miesięczne wydatki trzyosobowej rodziny z uwzględnieniem ryczałtu za brak gazu obliczono na 622,54 zł. Wysokość dodatku mieszkaniowego obliczono poprzez odjęcie od kwoty miesięcznych wydatków (622,54 zł) kwotę stanowiąca 12% miesięcznego dochodu w gospodarstwie 2-4 osobowym (495,67 zł). Od pozostałej różnicy wynoszącej 126,87 zł odjęto jeszcze nadwyżkę powstałą z odjęcia od kwoty dochodu przypadającego na osobę w trzyosobowej rodzinie (1.376,85 zł) 125% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym w 2018 r., tj. 1.287,25 zł, zatem 89,60 zł. W ten sposób kwotę dodatku mieszkaniowego obliczono na 37,26 zł. Gdyby organ przyjął natomiast, że w skład gospodarstwa domowego skarżącego wchodzą cztery osoby, wówczas kwota dochodu przypadającego na jednego członka rodziny zmniejszyłaby się do kwoty 1.032,64 zł., co powodowałoby, że nie byłoby zasadne stosowanie art. 6 ust. 8 u.d.m., zgodnie z którym jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od określonego w art. 3 ust. 1 (w tym przypadku od kwoty 125% najniższej emerytury), a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, należny dodatek mieszkaniowy obniża się o tę kwotę. Od 1 marca 2018 r. kwota najniższej emerytury wzrosła do 1029,80 zł. W związku z powyższym, o dodatek mieszkaniowy mogła wystąpić z wnioskiem osoba, której średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego uzyskany w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekraczał 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, tj. 1.287,25 zł, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Kwota 1.032,64 zł nie stanowi zatem przekroczenia 125% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym. W związku z powyższym, kwestię prawidłowego ustalenia liczby osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego skarżącego uznać należy za istotną, bowiem mogła ona mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z cyt. już powyżej art. 4 u.d.m., przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Biorąc pod uwagę tę swoistą definicję stwierdzić trzeba, że kryteriami uznania osoby za członka gospodarstwa domowego osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy jest stałość zamieszkiwania i gospodarowania przez tę osobę razem z osobą ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy i wywodzenie prawa do zamieszkiwania w lokalu z prawa osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy. Zgodnie z tezą wyroku WSA w Gliwicach z 16.05.2008 r., IV SA/Gl 1147/07, pod pojęciem osób wywodzących swe prawa do zamieszkiwania z wnioskodawcą należy rozumieć wszystkie osoby, z jakimi on stale zamieszkuje i gospodaruje, a nie tylko pozostające z nim w stosunku pokrewieństwa (w przedmiotowej sprawie taki stosunek pokrewieństwa zresztą istnieje), a zatem bez względu na charakter więzi istniejących między nimi. Zatem przesłanka wywodzenia prawa do zamieszkiwania w lokalu z prawa osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy jest spełniona wówczas, gdy ktoś czerpie prawo do zamieszkania z prawa osoby ubiegającej się o dodatek. Ten stan rzeczy ma miejsce wtedy, kiedy bądź to w sferze prawnej, bądź tylko faktycznej zamieszkiwanie ma oparcie w prawie wnioskodawcy, a prawo temu się nie sprzeciwia. Ustawa bowiem nie wprowadza żadnego rozróżnienia ani rozgraniczenia obu tych sfer. Bez względu na uznanie osoby za pozostającą we wspólnym gospodarstwie domowym jest to, czy osoba ta jest zameldowana. Zamieszkiwania nie można utożsamiać z zameldowaniem na pobyt stały, bez trudu można bowiem wyobrazić sobie utrzymująca się fikcję meldunkową, kiedy osoba formalnie zameldowana mieszka i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe w innym miejscu. Może również nastąpić odwrotna sytuacja, kiedy w lokalu zamieszkuje osoba, która nie ma pod danym adresem zameldowania. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z sytuacją, w której dziadkowie opiekują się wnukiem pomimo, że formalnie nie są opiekunami prawnymi dziecka. Wedle oświadczenia skarżącego zawartego w odwołaniu i skardze, toczy się przed sądem powszechnym postępowanie o odebranie rodzicom władzy rodzicielskiej, toczy się również postępowanie o uzyskanie przez dziadków statusu rodziny zastępczej. Z akt administracyjnych nie wynika w żaden sposób, aby organ II instancji dokonał weryfikacji tych informacji. Organ w szczególności nie zwrócił się do sądu w celu ustalenia, czy postępowanie takie się toczy, a przynajmniej został złożony wniosek w sprawie uznania skarżącego i jego żony za rodzinę zastępczą – na co wskazywał skarżący już w odwołaniu. Uznanie, że wnuk nie wchodzi w skład wspólnego gospodarstwa domowego, jako czwarta osoba, bez sprawdzenia tej okoliczności, jest przedwczesne. Organ zdaje się przyjąć jako dowód w sprawie jedynie literalną treść wniosku skarżącego, w którym wymienia on jako członków wspólnego gospodarstwa domowego jedynie trzy osoby, z tego względu, że wnuk nie jest zameldowany w lokalu pomimo, że faktycznie w nim przebywa. Weryfikacji przy tym wymaga, czy podczas składania wniosku skarżący nie został wprowadzony w błąd odnośnie braku możliwości wskazania w nim wnuka jako osoby wchodzącej w skład gospodarstwa domowego. Słusznie organ wskazał na wyrok NSA z 23.11.2016 r., I OSK 2105/15, w którym sąd stwierdził, że pojęcie gospodarstwa domowego na gruncie art. 4 u.d.m. nie ogranicza się tylko do osób spokrewnionych i pojęcie zamieszkiwania czy zajmowania lokalu na gruncie cyt. ustawy należy rozumieć, uwzględniając z treść art. 25 K.c. Z przywołanego przepisu wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Oczywiście w przypadku małoletniego dziecka, którym jest wnuk skarżącego (ur. [...].06.2018 r.), co do zasady miejscem zamieszkania dziecka (pozostającego pod władzą rodzicielską) jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 K.c.). Tym niemniej na potrzeby ustalenia ilości osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe definicja miejsca zamieszkania zawarta w art. 26 § 1 K.c. ma jedynie pomocniczy charakter i z okoliczności konkretnej sprawy może wynikać, że małoletnie dziecko faktycznie mieszka z innymi osobami, w szczególności z nim spokrewnionym dziadkami. Ponadto wskazać należy na art. 27 K.c., zgodnie z treścią którego miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Jak słusznie stwierdził NSA w wyroku z 27.09.1990 r., III SA 688/90, nie ma przeszkód prawnych, by dziecko pozostające pod władzą rodzicielską przebywało na stałe u innej osoby (np. u dziadków) i u tej osoby miało miejsce pobytu stałego (...). O tym zatem, kogo należy uznać za członka "gospodarstwa domowego", każdorazowo decydować będzie konkretny stan faktyczny, a organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie, gdzie konieczne jest ustalenie ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, musi dokonać niezbędnych ustaleń. W sprawie niniejszej ustalenia wymaga zatem okoliczność, czy wnuk skarżącego na stałe przebywa u dziadków oraz czy toczy się (lub już się ewentualnie zakończyło) postępowanie w przedmiocie ustanowienia skarżącego i jego żony opiekunami dla wnuka. Uznając zatem, że organ odwoławczy naruszył przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a zwłaszcza art. 4 poprzez jego niewłaściwą interpretację, a także przepisy postępowania, tj. art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do wskazań zawartych w treści niniejszego wyroku, a w szczególności ustali faktyczną liczbę osób wchodzących w skład gospodarstw domowego skarżącego, a następnie w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny dokona wyliczenia wysokości należnego skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.