II SA/Bd 201/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi Spółki[...] na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...]Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] listopada 2009r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego 1557 (jeden tysiąc pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., na postawie art. 123 Kpa, art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55, art. 59f i art. 59g oraz art. 81 i 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 118; z późn zm.) nałożył na Spółkę CHS C. S. J.- J. S., B. S., jako "rzeczywistego użytkownika" pomieszczeń klubu odnowy biologicznej w budynku Hali Sportowo – Widowiskowej "Ł." w B., karę za przystąpienie do użytkowania pomieszczeń bez wymaganej decyzji na użytkowanie, w wysokości 45.000 zł. W zażaleniu Spółka zarzuciła, iż organ wydał postanowienie bez podstawy prawnej oraz skierował je do niewłaściwego podmiotu. Postanowieniem z dnia [...] nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy ww. postanowienie, stwierdzając, iż na mocy art. 57 ust. 7 i art. 59 f Prawa budowlanego odpowiedzialnym za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia faktycznego jest faktyczny użytkownik obiektu i to na niego powinna być nałożona kara. Za bezzasadny uznano zarzut braku podstawy prawnej postanowienia, ponieważ przepis art. 57 Prawa budowlanego został powołany. W skardze Spółka zarzucając niewłaściwą wykładnię prawa i ocenę materiału dowodowego tj. naruszenie art. 55, art. 56, art. 57 ust. 7 i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz uchybienie formalnoprawne - naruszenie art. 9, art., 10 § 1 oraz art. 139 § 2 Kpa i wniosła o uchylenie postanowienia Inspektora Wojewódzkiego oraz postanowienia Inspektora Powiatowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 4 marca 2009 r. – II SA/Bd 24/09 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie z 2 października 2008 r. Rozpatrując ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. postanowieniem z [...] – ([...]), na podstawie art. 123 Kpa oraz art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55, art. 55f, art. 59g oraz art. 83 i art. 83 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) ponownie nałożył na ww. Spółkę CHS C. karę 45.000 zł, wskazując, że decyzją Nr [...] znak: [...] z dnia [...] Prezydenta B. udzielono pozwolenia na użytkowanie hali sportowo-widowiskowej z zapleczem socjalno-administracyjnym, salami ćwiczeń, magazynami wraz z wewnętrznymi instalacjami elektrycznymi, wod.-kan., c.o., wentylacji i klimatyzacji oraz drogami wewnętrznymi i zielenią, z wyłączeniem pomieszczeń części gastronomicznej, odnowy biologicznej, kręgielni i sali konferencyjnej oraz zewnętrznych sieci, z warunkiem wykonania dodatkowych prac budowlanych. Na użytkowanie części gastronomicznej oraz kręgielni wydane zostały osobne decyzje o pozwoleniu na użytkowanie na wniosek najemców i rzeczywistych inwestorów. Ustalono, że w części obiektu przeznaczonej na odnowę biologiczną funkcjonuje klub odnowy biologicznej "B.", którego użytkownikiem jest CHS C. S. J.- J. S., B. S., bez wymaganej decyzji na użytkowanie, co narusza art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Z umowy najmu lokalu z dnia [...] wynika, że lokal zostaje wydany w stanie częściowo wykończonym a do obowiązków najemcy należy całkowite wykończenie lokalu zgodnie z przeznaczeniem i przystosowanie wynajętych pomieszczeń. Najemca wykonał prace adaptacyjne i wnioskiem z dnia [...] wystąpił o wydanie decyzji na użytkowanie. Wniosek nie spełniał wymogów art. 56 i art. 57 ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. i najemca jako rzeczywisty inwestor został zobowiązany do jego uzupełnienia, co nie nastąpiło. Pomimo tego najemca użytkuje przedmiotowe pomieszczenia jako rzeczywisty inwestor i użytkownik. W zażaleniu na to postanowienie Spółka zarzuciła, iż jest ono dotknięte sankcją nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 i pkt 4 Kpa w zw. art. 126 Kpa oraz art. 28 Kpa, ponieważ dotyczy kwestii poprzednio rozstrzygniętej prawomocnym postanowieniem jak również poprzez błędne uznanie CHS C. S. J. - za stronę postępowania oraz naruszenie art. 145 Kpa poprzez wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem – bez podstawy prawnej i faktycznej, także naruszenie art. 57 Prawa budowlanego, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia lub o jego uchylenie i umorzenie postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] –[...] na podstawie art. 123 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 57 ust. 7, art. 59f, art. 59g oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ust. 2 ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wg organu nietrafny jest zarzut, że postanowienie dotknięte jest wadą nieważności w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, gdyż dotyczy kwestii już rozstrzygniętej prawomocnym postanowieniem. WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 24/09 uchylił bowiem postanowienie z dnia 13 listopada 2008 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 2 października 2008 r. i tym samym postanowienia te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Nietrafny jest też zarzut, że postanowienie dotknięte jest wadą nieważności w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, jako skierowane do podmiotu nie będącego stroną w sprawie - CHS C. sp. j. była inwestorem wykonywanych robót budowlanych wykończeniowo –adaptacyjnych, a ponadto jest użytkownikiem nielegalnie użytkowanego klubu odnowy biologicznej. Zarzut naruszenia art. 145 Kpa jest także zarzutem nietrafnym – powiatowy organ nadzoru nie wznawiał postępowania. Wznowienie następuje zgodnie z art. 149 § 1 Kpa tylko na drodze postanowienia a organ takiego nie wydawał. Organ wskazał też, że w uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy wskazano, że w ponownym postępowaniu organy powinny uzupełnić postępowanie dowodowe odnośnie jasnego określenia podmiotu będącego inwestorem. Powiatowy organ nadzoru, zebrał materiał dowodowy, z którego wynika, że roboty budowlane wykończeniowe remontowo-adaptacyjne wykonywane były siłami i na koszt CHS C. sp. j. – jest to niezaprzeczalnie inwestor robót budowlanych. Nieprawdą jest, że Sąd przesądził, iż skarżąca spółka nie jest inwestorem – Sąd nakazał jednoznacznie określenie inwestora, co uczyniono. Spółka była świadoma obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, skoro złożył wniosek w dniu [...]. Konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynika także z umowy [...] najmu lokalu użytkowego z dnia [...] – wg § 2 ust. 3 i 4, lokal wydany zostaje w stanie częściowo wykończeniowym, do najemcy należy całkowite wykończenie lokalu zgodnie z przeznaczeniem – a tym samym uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Przystępując do robót wykończeniowych stał się inwestorem, za zgodą właściciela obiektu zawartą w umowie. Brak więc prawnych przesłanek do stwierdzenia nieważności postanowienia jak i jego uchylenia i umorzenia postępowania. Składając skargę pełnomocnik Spółki zarzucił postanowieniu: iż jest ono dotknięte sankcją nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 i pkt 4 Kpa w zw. z art. 126 Kpa oraz art. 28, ponieważ dot. kwestii poprzednio rozstrzygniętej prawomocnym postanowieniem organu administracji jak również poprzez błędne uznanie CHS C. S. J. - J. S., B. S. za stronę postępowania w sprawie uzyskania decyzji na użytkowanie części pomieszczeń Hali "Ł."; naruszenia art. 145 Kpa poprzez dokonanie wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem; niewłaściwą wykładnię prawa i błędną oceną materiału dowodowego, tj. naruszenie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, co stanowi naruszenie słusznie pojętego interesu klienta, albowiem przystąpił on do użytkowania pomieszczeń na podstawie formalnoprawnej umowy najmu lokalu; żaden przepis nie obligował go jako najemcy do uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokalu, a ewentualna kara winna być nałożona na dyrektora Hali "Ł." za dopuszczenie do korzystania z lokalu, nie uzyskawszy decyzji zezwalającej na użytkowanie lokalu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z dnia [...] oraz poprzedzającego postanowienia Powiatowego Inspektora z dnia [...] i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Alternatywie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z dnia [...]. Wniósł także o zawieszenie postępowania egzekucyjnego wszczętego przez [...] Urząd Wojewódzki [...] na podstawie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę odwołując się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ wniósł o oddalenie skargi, powtarzając swą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Natomiast zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc po myśli tego przepisu Sąd nie mógł rozpoznając skargę na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] uwzględnić wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, wystąpiłby bowiem poza granice niniejszej sprawy. Pełnomocnik skarżących zapewne dostrzegł to skoro wniosek ów skutecznie cofnął na rozprawie. Tak samo postąpił w odniesieniu do zarzutów i wniosku dotyczących stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 133 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy wynika natomiast, że organ rozpatrując ponownie sprawę, wykonując polecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawarte w wyroku z 4 marca 2009 r. – II SA/Bd 24/09 uzupełnił materiał dowodowy między innymi poprzez włączenie do akt decyzji z [...]–[...] udzielającej pozwolenia na budowę Hali Sportowo - Widowiskowej przy ul. T. [...] w B. i zatwierdzającej projekt budowlany. Wynika z tej decyzji jednoznacznie, że inwestorem była Gmina B. Z akt nie wynika, natomiast aby udzielono oddzielnych pozwoleń na budowę w odniesieniu do fragmentu ww. Hali Sportowo – Widowiskowej, w szczególności zaś do pomieszczeń, których dotyczy zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]. To że inwestorem Hali Sportowo – Widowiskowej była Gmina B. wynika także jednoznacznie z oświadczenia pełnomocnika organu na rozprawie sądowej. W tym miejscu godzi się przypomnieć, że ustawa z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) reguluje całość procesu budowlanego. Jednym z uczestników tego procesu jest inwestor. Przywoływana ustawa nie zawiera definicji terminu "inwestor budowlany." Dlatego też zdaniem Sądu w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2001 r. – III SA 2991/99 i Słownikiem Języka Polskiego pod. red M. Szymczaka (podobnie także inne słowniki) za inwestora należy uznać podmiot, który działając we własnym imieniu i na własny rachunek ponosi ekonomiczny ciężar i organizuje proces budowlany w celu czerpania w przyszłości korzyści gospodarczych z ukończonej inwestycji. Obowiązki inwestora określa art. 18 ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane. W myśl tej regulacji do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia a w szczególności zabezpieczenie – między innymi wykonywania i odbioru robót (art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane), a następnie oddanie zrealizowanego obiektu budowlanego do użytkowania właścicielowi lub zarządcy (art. 60 ww. ustawy), o ile sam nie jest właścicielem. Ustawodawca w art. 54 i art. 55 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane określił obowiązki związane z zakończeniem budowy. Przepisy te zobowiązują inwestora do zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektu. Decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie musi być wydana – co jest rzeczą oczywistą jeszcze przed przystąpieniem do użytkowania, skoro w art. 55 Prawa budowlanego mowa o ostatecznej decyzji. Wobec barku ustawowej definicji użytkowania przyjąć należy, że użytkowaniem jest każda forma korzystania z obiektu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano już, że posługiwanie się w przepisach Prawa budowlanego pojęciem "użytkowanie" w odniesieniu do określonego kręgu podmiotów związanych z procesem budowy, oddawania do użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego nie pozwala na wymierzenie – na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego – kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części najemcy, czyli podmiotowi, który zajmuje obiekt lub jego część na podstawie stosunku zobowiązaniowego. Taki podmiot nie jest władny użytkować obiekt budowlany zgodnie z wymogami stawianymi przez art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 440/06, wyrok WSA w Olsztynie z 28 listopada 2007 r. – II SA/OL 958/07, WSA w Gliwicach z 8 listopada 2007 r. – II SA/GL 350/07, WSA w Szczecinie z 17 października 2007 r. – II SA/Sz 634/07). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w całej rozciągłości podziela pogląd zaprezentowany w przywołanych orzeczeniach. Na gruncie obowiązującego prawa odmienny pogląd, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynika ze stosunku zobowiązaniowego (w tym przypadku umowy najmu) nie ma swego uzasadnienia prawnego. Ustawodawca nie dopuścił bowiem w jakimkolwiek przepisie obowiązującego prawa, aby w drodze umowy możliwe było przeniesienie tego ustawowego obowiązku z inwestora na np. najemcę. Należy również zwrócić uwagę, że również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy już na gruncie niniejszej sprawy wyraził w swoim wyroku z 4 marca 2009 r. pogląd, że karą administracyjną za niedopełnienie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie można obarczyć wyłącznie inwestora, a "skarżąca Spółka jest tylko najemcą." Powyższe stwierdzenie (w całej rozciągłości aprobowane przez niniejszy skład sądzący) wiąże po myśli art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi także i sąd rozpoznający skargę z 24 lutego 2010 r. Powyższa konstatacja znajduje swe potwierdzenie w aktach sprawy, które zostały uzupełnione przez organ w wyniku powyższego wyroku przez dołączenie pozwolenia na budowę, z którego wynika, że inwestorem obiektu jest Gmina B. Pozbawione znaczenia prawnego są więc argumenty organu, iż inne podmioty użytkujące część pomieszczeń Hali Sportowo-Widowiskowej, w tym i strona skarżąca ubiegały się o pozwolenie na użytkowanie. Pozbawione znaczenia prawnego jest także wskazanie przez organ, iż to strona skarżąca wykonywała w wynajętych pomieszczeniach Hali "Ł." pewne prace. Były to jednak w ocenie Sądu wyłącznie prace adaptacyjne, wykonywane przez najemcę za zgodą wynajmującego. Wynika to ewidentnie z umowy najmu. Nie były to natomiast czynności inwestora, którym zgodnie z pozwoleniem na budowę była Gmina B. Przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane są jednoznaczne – uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu należy do jego inwestora. Odmienne stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest niezgodne z prawem i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z [...][...] uchylić. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 oparto na art. 152 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r., natomiast zawarte w pkt 3 na przepisach art. 200 tej ustawy oraz przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustalonego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) – w § 14 ust. 1 lit. c. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów i ocen, które po myśli art. 153 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. mają charakter wiążący.