II SA/Bd 211/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2012r. sprawy ze skargi J.B., W.G., W.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. II SA/Bd 211/12 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), w związku z postanowieniem Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie wyznaczenia Starosty T. do rozpatrzenia sprawy o zwrot wykupionej przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w B. przy ul. C., Starosta T. odmówił zwrotu na rzecz W. G., J. B. i W. G. rzeczonej nieruchomości - obecnie działki nr [...] oraz części działki [...] o łącznej powierzchni [...] m2 zapisanych w księdze wieczystej KW [...] jako własność Gminy B. w użytkowaniu wieczystym B. Spółdzielni Mieszkaniowej w B. z siedzibą przy ul. [...]. Prawo użytkowania wieczystego zostało w części zbyte na rzecz osób fizycznych - właścicieli lokali mieszkalnych w budynkach położonych w B. przy ul. [...]. Jak wskazano w uzasadnieniu, umową notarialną sprzedaży Repertorium A nr [...] Państwowego Biura Notarialnego w B. z dnia [...] maja 1978 r. W. i G. G., stosownie do dyspozycji ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) sprzedali Skarbowi Państwa zabudowaną nieruchomość położoną w B. S. - działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 zapisaną w KW [...]. Nieruchomość ta zgodnie z decyzją nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] października 1977 r. przeznaczona była pod budowę osiedla mieszkaniowego "S.". Teren działki nr [...] przewidziany był pod drogę dojazdową oraz zieleń osiedlową. W 1991 r. państwo G. wystąpili z wnioskiem o zwrot wykupionej przez Skarb Państwa nieruchomości. W związku z faktem, że sprawa zwrotu nieruchomości toczyła się już przed odpowiednimi organami w latach 1991 – 1993 i zakończona została decyzją ostateczną Wojewody B. nr [...], przy rozpoznawaniu sprawy w 2005 r., wskutek ponownego wniosku strony w tym przedmiocie, Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniem nr [...] wyłączył Prezydenta B. z prowadzenia sprawy o zwrot w/w nieruchomości i wyznaczył na jego miejsce Starostę T. Starosta zatem, wracając do zagadnienia w 2005 r., w pierwszej kolejności, w oparciu o stosowne orzecznictwo Sądu Najwyższego (wyrok SN z dnia 6 lipca 2001 r., III RN 1116/00-OSNP 2001/22/656) stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi stan rzeczy osądzonej i przeprowadził postępowanie administracyjne, w konsekwencji którego decyzją [...] z dnia [...] marca 2005 r. odmówił zwrotu na rzecz W. i G. G. wykupionej przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w B. przy ul. C. Od decyzji tej odwołanie wnieśli państwo G. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty T. Decyzję tę zaskarżyli W. i G. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 r., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] marca 2005 r. W wyroku Sąd wskazał, że cel wywłaszczenia został określony w umowie notarialnej z dnia [...] maja 1978 r. jako budowa osiedla mieszkaniowego "S." zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...] wydaną dnia [...] października 1977 r. przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. Decyzji tej nie ma w aktach sprawy. Powołane przez Wojewodę projekty techniczne terenów zieleni oraz dróg opracowane w 1978 r. nie zawierają żadnej wzmianki o tym, czy i w jakim stopniu zostały one opracowane na podstawie wspomnianej decyzji z dnia [...] października 1977 r., nie mogą zatem być uznane za takie dokumenty, na podstawie których, bez przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego możliwe jest dokładne odtworzenie celu wywłaszczenia. Sąd wskazał, że Starosta T., mimo poszukiwań, nie odnalazł decyzji z 1977 r., a zatem w tej sytuacji ocena, czy został osiągnięty cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego w bliżej nieznanym kształcie, nie może być dokonana bez dodatkowej analizy sposobu funkcjonowania osiedla, w szczególności pod kątem zapewnienia na jego terenie właściwej obsługi komunikacyjnej. Sąd wskazał również, że analiza ta powinna być dokonana na moment upływu 7 lat od dnia podpisania umowy notarialnej, a także na moment upływu 10 lat od dnia nabycia, pod kątem ostatecznej realizacji celu wywłaszczenia, tzn. czy najpóźniej na dzień 10 maja 1985 r. rozpoczęto na przedmiotowej nieruchomości prace związane z celem wywłaszczenia i czy w dniu 10 maja 1988 r. cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że w toku dalszego postępowania organ administracji powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia celu wywłaszczenia w stosunku do przedmiotowej nieruchomości (w obrębie ogólnego celu budowy osiedla mieszkaniowego) rozważając w szczególności, czy nieruchomość ta jest niezbędna dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej osiedla, czy też obsługa ta, zwłaszcza dla bloku przy ul. C., jest zapewniona w inny sposób, bez udziału przedmiotowej nieruchomości. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę kasacyjną złożyło Miasto B. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2008 r. skargę oddalił. NSA podzielił stanowisko WSA w Bydgoszczy, dotyczące konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego, zwłaszcza wskazującego stan faktyczny tej nieruchomości po upływie 7 i 10 lat, ale również w zakresie ustalenia, czy nieruchomość ta jest niezbędna dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej osiedla, czy też obsługa ta, zwłaszcza dla bloku przy C. jest zapewniona w inny sposób. Pełnomocnik skarżących wystąpił w dniu [...] stycznia 2009 r. do Starosty T. o ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego, dotyczącego zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji Starosta T. i wystąpił o wszystkie, mające znaczenie w przedmiotowej sprawie dokumenty, w tym odpisy zupełne z ksiąg wieczystych oraz dokonał oględzin terenowych z udziałem stron postępowania. Następnie Starosta zawiadomił strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości przeglądania akt, oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, przedłużając na wniosek pełnomocnika wnioskodawców termin do dokonania powyższego, do dnia [...] stycznia 2011 r. Z aktami sprawy zapoznały się przedstawicielki B. Spółdzielni Mieszkaniowej, które nie wniosły do zgromadzonych akt żadnych uwag i zastrzeżeń. B. Spółdzielnia Mieszkaniowa, pismem z dnia [...] listopada 2010 r., przekazała kopie protokołów spisanych w dniu [...] maja 1984 r. z przekazania do eksploatacji inwestycji, dot. chodników, pieszojezdni, zieleni i małej architektury na terenie budynków nr [...] na Osiedlu S. sektor [...]. Teren będący przedmiotem postępowania znajduje się właśnie w rejonie budynków [...] (numery nadane budynkom w trakcie ich realizacji - budowy). Przekazano również oświadczenia 4 mieszkańców budynku przy ul. C., którzy oświadczyli, że do budynku tego wprowadzili się w miesiącu lipcu 1980 roku. Już w chwili ich zamieszkania, przez działkę nr [...] prowadziła wybetonowana wówczas droga do ulicy, a na pozostałej części tej nieruchomości sadzone były drzewa i krzewy. Zeznania o tej samej treści złożyli również inni mieszkańcy oraz pracownik B. Spółdzielni Mieszkaniowej, S. S. Mając na uwadze wskazania zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Starosta T. zlecił również opracowanie opinii urbanistycznej dotyczącej ustalenia, czy wybudowana na działce nr [...] pieszojezdnia jest niezbędna dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej osiedla, czy też zwłaszcza dla bloku przy ul. C. jest zapewniona w inny sposób, bez udziału nieruchomości, o zwrot której prowadzone jest obecnie postępowanie. Z uzyskanej opinii wynikało, że działki nr [...] w obrębie [...], położone przy ul C., były i są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla, a w szczególności do obsługi komunikacyjnej sąsiednich budynków (C.) i są wykorzystywane zgodnie z celem wywłaszczenia, zdefiniowanym w planie realizacyjnym osiedla. Starosta T. zlecił również przeprowadzenie opinii dotyczącej terenów zieleni osiedlowej. Opinię tę opracował biegły sądowy z zakresu wyceny nieruchomości, leśnictwa i ochrony środowiska. W wyniku przeprowadzonych oględzin terenowych i dokonanych badań metodą odwiertów świdrem przyrostowym Presslera biegły wykazał, że nasadzeń drzew dokonano w różnych latach. Wiek drzew wahał się w zależności od egzemplarza od 23 do 25 lat. Biegły stwierdził, że nie można ustalić wieku krzewów stanowiących żywopłot, ze względu na fakt, iż w czasie od założenia do chwili obecnej w ramach pielęgnacji miały one wielokrotnie usuwane pędy (przycinanie). O zgromadzeniu całości materiału dowodowego Starosta, pismem z dnia [...] marca 2011 r., powiadomił wszystkie strony postępowania informując, że ze zgromadzonym materiałem mogą zapoznać się w terminie do dnia [...] kwietnia 2011 r. Wreszcie Starosta T. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela i spadkobierców nieruchomości położonej w B. przy ul. C., stanowiącej działki nr [...] i [...]. W ocenie organu przeprowadzone postępowanie wykazało, że nieruchomość ta zagospodarowana została zgodnie z celem, na jaki została nabyta. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyła r. pr. K. G.-P., działająca w imieniu J. B., W. G. i W. G., zarzucając naruszenie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że spełniony został cel wywłaszczenia po dacie 10 maja 1985 r. oraz 10 maja 1988 r. Zarzucono również naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, jakoby cel wywłaszczeniowy nieruchomości został spełniony. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, po przeprowadzeniu analizy ww. odwołania, decyzją znak [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że organ pierwszej instancji w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził dowody w sprawie i rozpatrzył zebrany materiał dowodowy. Starosta T. zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 760/05 i w konsekwencji przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowanie dowodowe. Prace związane z zagospodarowaniem przedmiotowych nieruchomości rozpoczęte zostały w terminie krótszym niż 7 lat licząc od dnia jej nabycia i zakończone w terminie krótszym niż 10 lat licząc od dnia jej nabycia. O zagospodarowaniu nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia w terminach przewidzianych przepisami świadczy m.in. protokół z dnia [...] maja 1984 r. przekazania przyjęcia do eksploatacji inwestycji tj. chodników, pieszojezdni, zieleni i małej architektury. Wykonana została również opinia rzeczoznawcy z zakresu leśnictwa, z której wynika, że drzewa rosnące na nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i cz. [...] mają od 23 do 25 lat. Ponadto w opinii biegły z zakresu leśnictwa zaznaczył, że wynik dot. wieku drzew może być obarczony błędem najwyżej jednego roku, tj. czasu niezbędnego do osiągnięcia przez rośliny wysokości, na jakiej pobrano próbę. Powyższe również wskazuje na terminowe zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z celem. W odniesieniu do pieszojezdni zlokalizowanych na przedmiotowej nieruchomości, organ zgodził się ze skarżącymi, że w obowiązującym prawie nie występuje pojęcie "pieszojezdni", które zostało użyte w decyzji organu I instancji, jednak ciągi pieszo jezdne należą do urządzeń infrastruktury technicznej. Nie istnieje legalna (zawarta w jakimkolwiek akcie prawnym) definicja tego pojęcia. W praktyce jednak określa się tym pojęciem obszar przeznaczony zarówno dla ruchu pieszych, jak i pojazdów, w wyznaczonej do tego części. Brak legalnej definicji pieszojezdni nie oznacza, że cel wywłaszczenia w ustawowych terminach nie został zrealizowany. Starosta T. zastosował się także do wskazań WSA w Bydgoszczy i zlecił opracowanie opinii urbanistycznej przez biegłego urbanistę, z której wynika, że działki nr [...] i [...], o których zwrot występują skarżący były i są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla, a w szczególności obsługi komunikacyjnej budynków przy ul. C. i są wykorzystywane zgodnie z celem wywłaszczenia, zdefiniowanym w planie realizacyjnym osiedla. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wskazuje, iż realizacja celu wywłaszczenia została rozpoczęta przed dniem 10 maja 1985 r. i zakończona przed 10 maja 1988 r., o czym świadczą protokoły odbioru prac związanych z posadowieniem zieleni, budową pieszojezdni, czy małej architektury, oświadczenia mieszkańców bloków zlokalizowanych przy ul. C., a także opinie biegłych z zakresu leśnictwa i urbanistyki. We wniesionej pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. B., W. G. oraz W. G., reprezentowani przez radcę prawnego K. G.-P. zarzucili powyższej decyzji naruszenie: • art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że spełniony został cel wywłaszczenia po dacie 10 maja 1985 r. i 10 maja 1988 r., • art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że materiał zgromadzony w sprawie jest wystarczający aby uznać, że cel wywłaszczenia został spełniony, • art. 75 i art. 78 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań właścicieli nieruchomości sąsiedniej i nie oddalenie tego wniosku dowodowego. Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jak podniosła strona w uzasadnieniu skargi, cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie został zdeterminowany umową notarialną z dnia [...] maja 1978 r. jako budowa osiedla mieszkaniowego "S.", zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...] z dnia [...] października 1977 r. przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. Decyzja z 1977 r. zaginęła, a na podstawie innych dokumentów nie można określić jaki miał być pierwotny cel wywłaszczenia. Na dowód zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia organ drugiej instancji powołuje m.in. protokół przekazania - przyjęcia do eksploatacji chodników, pieszojezdni, zieleni i małej architektury z dnia [...] maja 1984 r. Jest to sprzeczne ze znajdującym się w aktach sprawy dokumentem urzędowym - mapką geodezyjną bezsprzecznie potwierdzającą, że żadnej pieszojezdni na spornej nieruchomości nie ma. Ponadto uznając za udowodniony fakt istnienia pieszojezdni w chwili zasiedlenia mieszkań, tj. w 1980 r. organ opiera się na oświadczeniach mieszkańców bloków posadowionych przy ul. C. oraz pracownika B. Spółdzielni Mieszkaniowej w B., zatrudnionego od stycznia 1985 r. Uznanie za udowodnione faktów na podstawie wyłącznie dowodów takich jak oświadczenia osób zamieszkujących w bloku przy ul. C., które są zainteresowane wynikiem sprawy, jest w ocenie skarżących niedopuszczalne, bowiem dowód taki jest niewiarygodny. Ponadto wskazano na brak ustalenia od kiedy ww. osoby faktycznie zamieszkują w bloku. Aby wyciągnąć kategoryczne wnioski, jak poczynił to organ, należałoby w ocenie strony znaleźć poparcie w innych dowodach, których w niniejszym postępowaniu nie było. Jedynie potwierdzenie oświadczeń mieszkańców przez oświadczenia osób bezstronnych mogłoby przemawiać za uznaniem oświadczeń mieszkańców za prawdziwe. Skarżący wnioskowali o przesłuchanie właścicieli sąsiedniej nieruchomości, zabudowanej domem jednorodzinnym (w obrębie działki [...]) na okoliczność realizacji celu wywłaszczeniowego, jednakże bezskutecznie. Ponadto wątpliwości skarżących wzbudziła ekspertyza wieku drzew posadowionych na przedmiotowej działce. Organ w uzasadnieniu swojej decyzji bowiem podnosił, że wiek drzew w granicach od 23 do 25 lat wskazuje na posadzenie ich w latach 1984 – 1985. Biorąc pod uwagę fakt wydania opinii w tym zakresie dnia [...] marca 2011 r., skarżący wskazali, że jak wynika z wyliczeń, drzewa zostały posadzone najwcześniej w 1986 r. W ocenie strony, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, jakoby cel wywłaszczeniowy nieruchomości został spełniony. W niniejszej sprawie nie wykazano zdaniem skarżących jednoznacznie, że przed upływem 7 letniego okresu rozpoczęto na nieruchomości prace realizujące cel wywłaszczeniowy. Dowody zebrane w sprawie nie są wiarygodne albo, jak w przypadku wieku drzew, nie pozwalają na zdecydowane stwierdzenie kiedy zostały rozpoczęte prace, a skarżący podtrzymują, że nie zostały rozpoczęte przed upływem 7 letniego okresu. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej nie przeprowadził także wnioskowanego przez stronę dowodu z zeznań właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Dowód taki nie jest ani sprzeczny z prawem, ani nie dotyczy okoliczności stwierdzonych innymi dowodami. Nieprzeprowadzenie wnioskowanego przez skarżących dowodu przyczyniło się również do niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a tym samym nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, w udzielonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wraz z jego uzasadnieniem. Ponadto, w odniesieniu do kwestii wieku drzew wskazano, że w sporządzonej opinii, biegły sądowy w dziedzinie wyceny nieruchomości leśnictwa i ochrony środowiska stwierdził, że drzewa rosnące na nieruchomości mają od 23 do 25 lat biorąc pod uwagę, że ostatni przyrost roczny miał miejsce w sezonie wegetacyjnym 2010 roku, a wynik dot. wieku drzew może być obarczony błędem najwyżej jednego roku, tj. czasu niezbędnego do osiągnięcia przez rośliny wysokości, na jakiej pobrano próbę, co świadczy o tym, że drzewa na przedmiotowej nieruchomości posadzone zostały już w roku 1984, a nie jak twierdzi strona skarżąca w roku 1986. Opracowana została również opinia urbanistyczna przez biegłego urbanistę, z której wynika, że działki nr [...] i [...], o których zwrot występują wnioskodawcy, były i są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla, a w szczególności obsługi komunikacyjnej budynków przy ul. C. oraz są wykorzystywane zgodnie z celem wywłaszczenia, zdefiniowanym w planie realizacyjnym osiedla. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi prowadzi do uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności ewentualnie stwierdzenia jej nieważności, gdyż wymiar i konstrukcja sądowej kontroli stosowania prawa przez organy administracji wyklucza możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy administracyjnej, zatem dokonania zmiany zaskarżonego aktu lub czynności. Specyfiką niniejszego postępowania jest orzekanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w warunkach związania wynikającego z sądowego rozstrzygnięcia wydanego już uprzednio w sprawie. Zgodnie z treścią przepisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą oni obowiązani podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa. Istotą zasady "związania oceną prawną" jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zaś obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana związany jest wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania. W przedmiotowej sprawie należy podkreślić, że organy orzekające po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek związania wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyrokach: WSA w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 760/12 oraz NSA z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1/08 były związane wykładnią prawa materialnego dotyczącą art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prawa procesowego oraz wskazaniami co do braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Jeszcze raz należy przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku uwzględniającym skargę z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 760/05, podzielił co do zasady stanowisko organów że, przedsięwzięcie inwestycyjne, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, w swoim rzeczowym zakresie obejmuje nie tylko budynki mieszkalne, ale i inwestycje towarzyszące, polegające na budowie niezbędnych obiektów i urządzeń infrastruktury organizacyjno-technicznej, służącej społeczności lokalnej. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia został określony w umowie notarialnej z dnia [...] maja 1978 r. jako budowa osiedla mieszkaniowego "S.", zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...] wydaną dnia [...] października 1977 r. przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. Sąd stwierdził, że w aktach administracyjnych brak powyższej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Powoływane przez Wojewodę projekty techniczne terenów zieleni oraz dróg opracowane w 1978 r. nie zawierają żadnej wzmianki o tym, czy i w jakim stopniu zostały opracowane na podstawie wspomnianej decyzji z dnia [...] października 1977 r., nie mogą zatem być uznane za takie dokumenty, na podstawie których, bez prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, możliwe jest dokładne odtworzenie celu wywłaszczenia. Sąd wskazał, że z uwagi na to, iż Starosta T., pomimo poszukiwań, nie odnalazł decyzji z 1977 r., ocena, czy został osiągnięty cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego w bliżej nieznanym kształcie, nie może być dokonana bez dodatkowej analizy sposobu funkcjonowania tego osiedla, w szczególności pod kątem zapewnienia na jego terenie właściwej obsługi komunikacyjnej. Stwierdzono ponadto, że zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ocena realizacji celu wywłaszczenia powinna być dokonana nie tak jak uczyniły to organy w niniejszej sprawie – na dzień wydania decyzji odmawiających zwrotu, ale na moment upływu 7 lat od dnia kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (w przedmiotowej sprawie – od dnia kiedy podpisano umowę notarialną) - pod kątem stwierdzenia, czy rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, oraz na moment upływu 10 lat od dnia kiedy decyzja stała się ostateczna – pod kątem ostatecznej realizacji celu wywłaszczenia. Ponadto należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2008r., sygn. akt I OSK 1/08 oddalił skargę kasacyjną Miasta B. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że obydwie wydane w sprawie decyzje podjęte zostały z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec niedopełnienia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego na okoliczność ustalenia stanu faktycznego po upływie 7 i 10 lat od podpisania umowy notarialnej, po uprzednim ustaleniu celu wywłaszczenia w stosunku do przedmiotowej nieruchomości – w obrębie ogólnego celu budowy osiedla mieszkaniowego. Podkreślono, że w szczególności rozważenia wymaga czy nieruchomość jest niezbędna dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej osiedla, czy też obsługa ta, zwłaszcza dla bloku przy ul. C. jest zapewniona w inny sposób. Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy ocenie Sądu podlegają decyzje wydane w następstwie powyższych wyroków Sądu I i II instancji w zakresie związania w sprawie postanowieniami art. 153 p.p.s.a. Kontroli sądowoadministracyjnej podlega zatem decyzja Starosty T. z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...] o odmowie zwrotu na rzecz W. G., J. B. W. G. nieruchomości położonej w B. przy ul. C. – obecnie działki nr [...] i nr [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorski decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w których to orzeczeniach uznano, że prace związane z zagospodarowaniem spornych nieruchomości rozpoczęte zostały w terminie krótszym niż 7 lat licząc od dnia nabycia nieruchomości i zakończone zostały w terminie krótszym niż 10 lat. Ocenie Sądu podlega trafność rozstrzygnięcia podjętego przez organy w oparciu o przepisy prawa materialnego i procesowego oraz ustaleń faktycznych dokonanych przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ I instancji kierując się zaleceniami sądów administracyjnych co potrzeb przyszłego postępowania poczynił następujące ustalenia, których odzwierciedleniem są akta administracyjne sprawy: Na podstawie odpisu zupełnego księgi wieczystej ustalono, że dla spornej nieruchomości obecnie jest prowadzona księga wieczysta [...]. Na podstawie wypisu z rejestru gruntów ustalono, że nieruchomość ta została oddana w użytkowanie wieczyste B. Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w B. przy ul. G. (dalej jako: BSM) oraz właścicielom lokali mieszkalnych w blokach przy ul. C. W oparciu o pismo z dnia [...] stycznia 2010 r. BSM Starosta T. ustalił, że dla spornej nieruchomości została założona księga wieczysta [...] (k- 72 akt administracyjnych). Uzyskany przez Starostę odpis zupełny powyższej księgi oraz nowy wypis z rejestru gruntów sporządzony na dzień 31 marca 2010 r. potwierdził, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] i nr [...] oddana jest w użytkowanie wieczyste BSM w [...] części, w pozostałej [...] części pozostaje w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, właścicieli lokali mieszkalnych (k-76 akt administracyjnych). W wyniku powyższych ustaleń organ pierwszej instancji ustalił krąg stron postępowania, które zawiadomił o prowadzonym postępowaniu. Na dzień [...] maja 2010 r. wyznaczył termin terenowych oględzin, które wykazały, że na obszarze działki nr [...] znajduje się teren pokryty asfaltem i trawnik przylegający do sąsiedniej nieruchomości, na działce nr [...] znajduje się zieleń osiedlowa. Oględziny utrwalono dokumentacją fotograficzną (k-168 do 174 akt administracyjnych) oraz protokołem oględzin podpisanym przez osoby uczestniczące w oględzinach. Uczestniczący w oględzinach właściciel nieruchomości budynku zlokalizowanego przy ul. C. oświadczył, że od 1980r., tj. od kiedy zamieszkuje w tym budynku, na działce nr [...] zawsze był teren zieleni, trawnik, drzewa i krzewy. Przedstawiciel spółdzielni oświadczyła, że zieleń na tej działce jest i zawsze była pielęgnowana przez Spółdzielnię, bez względu na to, kto tę zieleń posadził (protokół oględzin k- 183 akt administracyjnych). W budynku zlokalizowanym na sąsiedniej nieruchomości stanowiącym działkę nr [...] znajduje się przychodnia lekarska, do której wejście urządzone jest z terenu działki nr [...]. Budynek ten posadowiony jest na granicy działek nr [...] i nr [...], a otwory okienne wychodzą na działkę nr [...]. Organ ustalił, że prace przy tym obiekcie były prowadzone w 1996 r. i 2003 r. i żadne dokumenty dotyczące tych robót nie zachowały się. W dniu [...] listopada 2010 r. BSM przekazała organowi kopie protokołów spisanych w dniu [...] maja 1984 r. z przekazania do eksploatacji inwestycji tj. chodniki, pieszojezdnię, zieleń i małą architekturę na terenie budynków nr [...] na Osiedlu S. Sektor [...] (k- 77 do82 i 84 do 87 akt administracyjnych). Według organu sporny teren znajduje się w rejonie ww. budynków, którym numery nadano w trakcie budowy. Spółdzielnia przekazał również oświadczenia czterech mieszkańców budynku przy ul. C. o tym, że budynek zamieszkali w miesiącu lipcu 1980 r. oraz, że w chwili zamieszkania przez działkę nr [...] prowadziła wybetonowana wówczas droga do ulicy, a na pozostałej części sadzone były drzewa i krzewy. Również inni świadkowie- mieszkańcy oraz kierownik osiedla, pracownik BSM, S. S. potwierdzili istnienie pieszojezdni, chodnika oraz zieleni w obecnie istniejącym miejscu (k- 48 do 53 akt administracyjnych). Starosta T. zlecił opracowanie opinii urbanistycznej dotyczącej ustalenia, czy wybudowana na działce nr [...] pieszojezdnia jest niezbędna dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej osiedla, czy też dla bloku przy ul. C. jest zapewniona w inny sposób bez udziału spornej nieruchomości. Według opinii mgr inż. J. K. (uprawniony urbanista upoważniony przez Północną Okręgową Izbę Urbanistów) do sporządzania opinii w zakresie rozwiązań komunikacyjnych po przeprowadzeniu oględzin terenowych, dokonanej analizie map topograficznych, a także w oparciu o specjalistyczne opracowania dotyczące m.in. układów komunikacyjnych w zespołach mieszkaniowych w opinii z dnia [...] marca 2011 r. stwierdził, że działki nr [...] i nr [...] w obrębie [...], położone przy ul. C. były i są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla, a w szczególności do obsługi komunikacyjnej sąsiednich budynków przy ul. C. i są wykorzystywane zgodnie z celem wywłaszczenia zdefiniowanym w planie realizacyjnym osiedla (k-63 akt administracyjnych). Starosta zlecił przeprowadzenie opinii przez biegłego sądowego z zakresu wyceny nieruchomości, leśnictwa i ochrony środowiska, którą sporządził mgr inż. J. N. W wyniku przeprowadzonych oględzin terenowych, dokonanych badań metodą odwiertów świdrem przyrostowym Presslera biegły wykazał, że nasadzeń dokonano w różnych latach. Ustalił, że wiek drzew waha się w zależności od egzemplarza od 23 do 25 lat. Nasadzenie te w zależności od tego jaki materiał nasadzeniowy był używamy przy nasadzeniach (sadzonki jednoroczne, sadzonki trzyletnie) sadzone były w latach 1986-1988 dla egzemplarzy 25 letnich i 1988- 1990 dla egzemplarzy 23 letnich. Biegły ustalił, że niemożliwe jest ustalenie wieku nasadzeń stanowiących żywopłot z uwagi na przycinanie pędów. W ocenie Sądu powyżej ustalony stan faktyczny sprawy potwierdza, że sporny teren został zagospodarowany zgodnie z celem na jaki został wykupiony i zagospodarowany. Ustalenia stanu faktycznego – pod kątem rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz pod kątem ostatecznej realizacji tego celu – nastąpiło począwszy od dnia zawarcia umowy notarialnej przed upływem dat wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest odpowiednio 7 lat i 10 lat. W tym miejscu należy powtórzyć za WSA w Bydgoszczy oraz NSA, które to sądy co do zasady zgodziły się ze stanowiskiem organów, że przedsięwzięcie inwestycyjne, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, w swoim rzeczowym zakresie obejmuje nie tylko budynki mieszkalne, ale i inwestycje towarzyszące, polegające na budowie niezbędnych obiektów i urządzeń infrastruktury organizacyjno-technicznej, służącej społeczności lokalnej. W toku postępowania administracyjnego organ wykazał w swoich ustaleniach, że budowie osiedla towarzyszyła infrastruktura techniczna, pieszojezdnia, śmietnik oraz zieleń. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, należy wskazać, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz.651), zwanej dalej w skrócie "u.g.n.", stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 u.g.n. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi "nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że wyżej wymienione przesłanki zbędności nieruchomości nie muszą być spełnione łącznie. Dla ustalenia, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia wystarczy ustalenie, że jedna z dwóch wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n., przesłanek zbędności nieruchomości została zrealizowana w danej sprawie. Zatem kluczową kwestią wymagającą ustalenia przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości jest precyzyjne ustalenie w pierwszej kolejności celu wywłaszczenia nieruchomości, a następnie, w drodze dostępnych środków dowodowych, czy przesłanka zbędności, określona w art. 137 u.g.n. zaistniała. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa administracyjnego w zakresie wywłaszczeń i zwrotów nieruchomości (T. Woś, "Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości", Warszawa, 2004 r., s. 209-216) oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Kr 477/93 - zachowujący nadal aktualność) cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle. Zaistnienie okoliczności określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. należy oceniać w każdym indywidualnym przypadku na podstawie wszelkich możliwych do uzyskania dowodów. Jest to szczególnie istotne w przypadku, gdy cel wywłaszczenia nie był w przeszłości zbyt precyzyjnie określony w akcie wywłaszczenia. Należy przy tym zwrócić szczególną uwagę na posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu", które odnosi się w istocie do inwestycji celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Umową notarialną sprzedaży Repertorium A nr [...] z dnia [...] maja 1978 r. W. i G. G. w związku z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79) sprzedali Skarbowi Państwa sporną nieruchomość. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to jest z dniem 1 stycznia 1998 r., utraciła moc ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która poprzednio regulowała kwestie dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zakresem nowej ustawy objęte zostały również i te zagadnienia, a ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków w tym względzie (art. 241 i art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skoro zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceniana jest według przesłanek wskazanych w art. 137 tej ustawy. Tym samym w ocenie Sądu argumentacja zaprezentowana przez organy administracji jest uzasadniona, a cytowane orzecznictwo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W sytuacji braku dokumentów takich jak decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] października 1977 r., organ w celu rozstrzygnięcia sprawy powinien starać się ustalić stan faktyczny na podstawie wszelkich dostępnych dowodów nawet o charakterze pośrednim. Gdy cel wywłaszczenia podany jest bardzo ogólnie, a brak jest bezpośrednich dowodów, z tym większą wnikliwością ocenić należy wynik przeprowadzonej przez organy analizy dokumentacji poprzedzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowej, która służyła sprecyzowaniu celu wywłaszczenia, a następnie ustaleń dotyczących realizacji tego celu. Organ l instancji podjął możliwe próby odnalezienia brakujących dokumentów, jednakże częściowo bezskutecznie. W tej sytuacji zmuszony był orzec na podstawie dostępnego materiału dowodowego, który był wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. W decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] października 1977 r. nieruchomość stanowiąca działkę na [...] o powierzchni [...] m2 przeznaczona była pod budowę osiedla "S.". Teren tej działki przewidziany był pod drogę dojazdową oraz zieleń osiedlową. W ocenie Sądu organy wywiodły słuszne stanowisko, że istotnie działki objęte wnioskiem o zwrot były zajęte pod potrzeby budowy osiedla i były przewidziane do zainwestowania pod infrastrukturę niezbędną do realizacji tego osiedla. Takie urządzenia infrastruktury jak droga dojazdowa, zieleń osiedla integralnie były związane z budową osiedla mieszkaniowego. W aktach sprawy istnieje dodatkowy materiał w postaci w opinii biegłych z danej dziedziny, dokumentacji odbioru lokali mieszkalnych przez właścicieli w 1980 r., dokumentacja fotograficzna z obecnej chwili, która potwierdza oświadczenia stron postępowania na okoliczność istnienia pieszojezdni i zieleni w granicach czasowych art. 137 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu sporna działka została zagospodarowane na potrzeby osiedla mieszkaniowego. Organy na podstawie dostępnej dokumentacji prawidłowo ustaliły, że na wnioskowanych działkach miała powstać i powstała droga dojazdowa do bloku mieszkalnego oraz towarzysząca zabudowie osiedla zieleń. Biegły w swojej opinii wypowiadając się co do okresu nasadzeń drzew zwrócił uwagę na materiał nasadzeniowy (sadzonki jednoroczne i trzyletnie). Wskazał jednak, że nasadzeń dokonano w latach 1986-1988 dla egzemplarzy 25 letnich. Już te ustalenia potwierdzają, że realizacja zieleni na spornej działce zmieściła się w okresie 10 lat licząc od dnia zawarcia umowy notarialnej z dnia [...] maja 1978 r. Biegły ustalił z uwagi na materiał nasadzeniowy granice lat, w których dokonano nasadzeń. Analiza opinii wskazuje, że przy założeniu, że materiał nasadzeniowy był jednoroczny to również drzewa 23 letnie mogły zostać posadzone w 1988 r., bo tak biegły dla tych drzew określił początkowa granicę okresu nasadzeń (strona 3 opinii biegłego sądowego mgr inż. J. N.). Dlatego Sąd podziela stanowisko organu co do przyjętego okresu realizacji zieleni na spornej działce. W aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia [...] lipca 1978 r. o zatwierdzeniu aneksu nr 1 planu realizacyjnego O/M C. – Jednostka E-B.- S. zatwierdzonego decyzją z dnia [...] października 1977 r. nr [...] (k-19 tom III akt administracyjnych). W aktach sprawy znajduje się również mapa inwetaryzacyjna urządzeń podziemnych wykonana w OPGK w 1977 r., na której został naniesiony dojazd do nieruchomości C., na działce nr [...] (k-24 tom III akt administracyjnych). Powyższe dowody są dokumentami potwierdzonymi za zgodność z oryginałem. W ocenie Sądu dokumenty te w sposób pośredni potwierdzają cel wywłaszczenia. Natomiast protokół przekazania- przyjęcia do eksploatacji inwestycji z dnia [...] maja 1884 r. potwierdza zrealizowanie celu odnośnie budynków [...] na O/M S. sektor [...] przed upływem 7 lat od dnia podpisania umowy notarialnej w 1978 r. (k- 87 tom II akt administracyjnych). Organ zatem zgromadził w celu wyjaśnienia sprawy nie tylko dowody z zeznań świadków, ale również z dokumentów, w tym urzędowych potwierdzonych za zgodność z oryginałem, którym nie można odmówić prawdziwości. To czy sporna nieruchomość teraz jest używana i nadal potrzebna nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Można przytoczyć tu stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. VIII SA/Wa 302/07 LEX nr 479293, iż o zbędności nieruchomości przesądza art. 137 u.g.n., a nie wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach, wynikających w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot. W związku z tym na organie administracji, rozpatrującym wniosek o zwrot nieruchomości ciąży obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 albo 2 u.g.n. Z powyższych powodów skarga, jako nieuzasadniona, na podstawie art. 151 P.p.s.a., podlega oddaleniu.