II SA/Bd 221/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2009r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr SKO-[...] w przedmiocie kary pieniężnej za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...], na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.d.p.") oraz § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z [...] kwietnia 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie miasta B. (Dz. Urz. Woj. [...], Nr 61, poz. 1070) Prezydent Miasta B., z upoważnienia którego działał Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B., wymierzył skarżącej A. S. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie w okresie od [...] do [...] października 2008 r. pasa drogowego ul. R. i A. oraz pasa drogowego ulicy F. w celu umieszczenia reklamy, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy. Organ ustalił, iż skarżąca posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ulic: F., R. i A.w terminie od [...] do [...] września 2008 r. (decyzja administracyjna z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] oraz [...]). Tymczasem, jak wynika z dokonanej wizji lokalnej oraz materiału fotograficznego, skarżąca zajmowała pas drogowy ww. ulic poprzez umieszczenie w nim reklam także w okresie od [...] do [...] października 2008 r., tj. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w posiadanym przez nią zezwoleniu. Należało wobec tego orzec o karze pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Skarżąca złożyła wprawdzie w dniu [...] października 2008 r. wniosek o zajęcia pasa drogowego, jednakże samo złożenie wniosku nie jest jednoznaczne z uzyskaniem decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego ani nie stanowi okoliczności uzasadniającej odstąpienie od wymierzenia kary za zajęcia pasa drogowego. W odwołaniu skarżąca zarzuciła, iż Prezydent nie uwzględnił jej wyjaśnień, że uchybienie terminowi złożenia ponownego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na następny okres nie było zamierzone i nie wynikało z lekceważenia przepisów prawa, a jedynie związane było z przeprowadzką firmy. Ponadto skarżąca podniosła, że kara za zajęcie pasa drogowego powinna być pobierana zasadniczo jedynie w tych przypadkach, kiedy sprawcy zajęcia można przypisać kwalifikowany przejaw winy (tak Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 4 grudnia 1992 r. sygn. akt III AZP 26/92, opubl. OSNC z 1993 r., Nr 3, poz. 28). Natomiast gdy sprawcy nie można przypisać umyślnego uchybienia przepisom prawa lub gdy zajmowanie pasa drogowego przez określony podmiot jest akceptowane przez zarządcę drogi, nawet bez wyraźnego zezwolenia, brak jest uzasadnienia pobierania od posiadacza pasa drogowego kary pieniężnej (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 13 lutego 2006 r., sygn. akt VI Sa/Wa 187/05 oraz z 2 lipca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 417/07). Zdaniem skarżącej taka sytuacja ma miejsce w jej przypadku. Przekroczenie terminu określonego w zezwoleniu nie było bowiem naruszeniem umyślnym, nie spowodowało także zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarządca drogi akceptował zajęcia, nie poczynił bowiem żadnych czynności w celu przywrócenia stanu poprzedniego i na skutek wniosków skarżącej wydał decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego na kolejne okresy. Skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. polegające na braku rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego. Organ nie wziął bowiem pod uwagę złożonych przez nią wyjaśnień, nie przeprowadził dowodu z urzędowego dokumentu geodezyjnego pozwalającego na wskazanie, iż doszło do zajęcia pasa drogowego (który to obowiązek wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1819/05), a ponadto nie powiadomił strony o przeprowadzeniu dowodu z oględzin. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, iż użyte w art. 40 ust. 1, 3 i 12 u.d.p. sformułowanie "wymierza" oznacza, że organ ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia faktu wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia pasa drogowego bądź przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi jest przy tym w zasadzie obojętny. Wymierzona kara jest zatem zgodna z obowiązującymi przepisami. Kolegium zwróciło uwagę na niejednolitość orzecznictwa w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego, co potwierdzają orzeczenia wskazywane w odwołaniu, tym niemniej organ skłonił się do interpretacji przepisów dokonanych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2111/06), zgodnie z którą nałożenie kary na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania zawinienia w nieterminowym złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, gdyż przepisy ustawy nie powołują się na jakąkolwiek winę, a jedynie na sam fakt przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego. Organ odwoławczy podkreślił, iż skarżąca nie kwestionowała faktu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego, a tym samym dowód z oględzin przeprowadzony bez udziału strony nie był dowodem przesądzającym o rozstrzygnięciu sprawy, podobnie jak brak dokumentu geodezyjnego – ze względu na wcześniejsze wydanie decyzji o zgodzie na zajęcia pasa drogowego. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię, a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7,78 i 80 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż stanowisko Kolegium jakoby dla nałożenia kary za zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi obojętny jest powód tegoż przekroczenia jak i kwestia winy ukaranego – jest rażąco sprzeczne z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości. Natomiast gdyby uznać to stanowisko za właściwe, to należały stwierdzić, że regulacja przewidziana w art. 40 ust. 12 u.d.p. w zakresie, w jakim nakłada prawo czy nawet obowiązek karania bez względu na okoliczności i winę karanego sprzeczna jest z art. 2 Konstytucji stanowiącym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Karą sprawiedliwą jest kara proporcjonalna, adekwatna do wagi skutku, ciężaru czynu i stopnia przewinienia. Kara zupełnie oderwana od tych zasad jest karą niesprawiedliwą, a przepisy ją ustanawiające są wyrazem ustawowego bezprawia. Popierając pozostałe zarzuty skarżąca powtórzyła argumentację przytaczaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. W toku rozprawy reprezentujący skarżącą pełnomocnik, popierając skargę, oświadczył, iż skarżąca nie kwestionuje tego, że reklamy są ustawione w pasie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40). Interpretując wskazany przepis należy mieć na względzie przede wszystkim to, iż ma on charakter sankcji za niespełnienie ustawowego obowiązku zajmowania pasa drogowego tylko na podstawie i w granicach (w tym granicach czasowych) wydanego w formie decyzji zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Odpowiedzialność przewidziana przez art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. ma zatem charakter kary administracyjnej. Rozważając przedmiotową sprawę Sąd zwrócił uwagę, iż Trybunałowi Konstytucyjnemu było już przedstawiane pytanie prawne dotyczące zgodności z Konstytucją przepisów dotyczących wymierzania kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Mianowicie w sprawie o sygn. akt P 52/07 Trybunał Konstytucyjny rozpoznawał pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.: czy art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086, ze zm.) jest zgodny z art. 42 w związku z art. 45 ust. 1 i w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pytanie prawne WSA w K. związane było z wątpliwością, czy "kara" przewidziana w art. 40 ust. 12 u.d.p., którą według WSA w K. należy uznawać za karę w kategoriach prawa karnego, może być wymierzana przez organ administracyjny – a nie przez sąd karny (art. 42 ust. 1 w związku z art. 10 Konstytucji). Aczkolwiek Trybunał w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2008 r. umorzył postępowanie ze względu na niedopuszczalność wyroku (Trybunał dostrzegł brak zależności rozstrzygnięcia sprawy przed WSA w K. od odpowiedzi na pytanie prawne skierowane do Trybunału), tym niemniej w uzasadnieniu (część II pkt 3) wskazał, iż odpowiedź na wątpliwości WSA w K. odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie wypowiadał się na temat kar administracyjnych: "W wyroku z 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97 (OTK ZU nr 3/1998, poz. 30), Trybunał zwrócił uwagę, że kary pieniężne przewidziane zostały nie tylko w prawie karnym, ale również w innych gałęziach prawa: cywilnym (kary umowne) i administracyjnym. Dlatego też zdaniem Trybunału nie można każdej kary pieniężnej utożsamiać z grzywną, a więc instytucją prawa karnego. W wyroku z 18 kwietnia 2000 r., sygn. K. 23/99 (OTK ZU nr 3/2000, poz. 89, pkt 4), dotyczącym opłat z tytułu niezawarcia obowiązkowej umowy ubezpieczenia, Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis nakładający na osoby fizyczne lub prawne pewien obowiązek powinien być związany z przepisem określającym konsekwencję niespełnienia tego obowiązku. Brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Adresatami wezwania do uiszczenia opłaty są zarówno osoby fizyczne, jak i prawne, podczas gdy kara w rozumieniu przepisów karnych może być wymierzana, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa, wykroczenia czy przestępstwa karnoskarbowego. Kary administracyjne stosowane automatycznie, z mocy ustawy, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne, podczas gdy kara musi mieć charakter zindywidualizowany. Okoliczność, że opłata dodatkowa ma charakter dyscyplinująco - represyjny, nie oznacza, że stanowi karę w rozumieniu przepisów prawa karnego. Z kolei w wyroku z 4 lipca 2002 r., sygn. P 12/01 (OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 50, pkt 2), Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że to, jaki sąd orzeka w konkretnych sprawach, jest kwestią wyborów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, a nie materialnoprawnym. W ocenie Trybunału kary pieniężne mogą być także następstwem wydanej decyzji administracyjnej, która może być poddana kontroli sądownictwa administracyjnego. Z punktu widzenia Trybunału Konstytucyjnego, odpowiedzialność karnoadministracyjna to odpowiedzialność typu represyjno-porządkowego, będąca przejawem interwencjonizmu państwowego w sferach, jakie zostały uznane przez ustawodawcę za szczególnie istotne (zob. wyrok z 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6, pkt 4). Odpowiedzialność ta, oparta na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej, może posługiwać się sankcjami bezwzględnie oznaczonymi i wówczas przybiera charakter odpowiedzialności ustawowej. Ma zastosowanie do osób fizycznych, prawnych oraz jednostek nieposiadających osobowości prawnej. Tego rodzaju odpowiedzialność realizowana jest w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, a niekiedy w trybie ordynacji podatkowej. Kontrolę w tym zakresie sprawują sądy administracyjne, a wyjątkowo Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zob. D. Szumiało - Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Kraków 2004, s. 196). Konsekwencją przyjęcia tezy, że kary administracyjne nie mieszczą się w systemie prawa karnego, jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym nie mogą być one objęte konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej, wyrażonymi w art. 42 Konstytucji. Tylko stwierdzenie, że konkretna sankcja ma wyłącznie charakter sankcji karnej, obligowałoby do zastosowania zasad wyrażonych w art. 42 Konstytucji, w tym zasady domniemania niewinności (zob. wyrok z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2, pkt 5 i 6 oraz tam powołane wcześniejsze orzeczenia Trybunału)." Powyższe stanowisko podziela Sąd w niniejszym składzie uznając jednocześnie, iż jest ono w pełni adekwatne w przypadku art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., który miał zastosowanie w kontrolowanej sprawie administracyjnej. W konsekwencji za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisu art. 2 Konstytucji jak też art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. poprzez brak odniesienia nałożonej kary do stopnia winy skarżącej. Odnośnie zarzutów naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. należy zauważyć, iż strona skarżąca nie kwestionował samego faktu, iż reklamy zajmują pas drogowy. Wprawdzie w aktach sprawy nie zostały ujęte mapy geodezyjne, stanowiące załączniki do decyzji zezwalających na zajęcia pasa drogowego we wrześniu 2008 r., tym niemniej brak ten został uzupełniony poprzez dopuszczenie dowodu z dokumentów w toku postępowania sądowego. Tym samym uchybienie w powyższym zakresie, jako nie mające wpływu na wynik sprawy, nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.