II SA/Bd 224/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Czernikowo z dnia 22 września 2010 r. nr XXXIV/208/2010 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przedszkolne 1. stwierdza nieważność § 3, § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt 1 nie podlega wykonaniu. W dniu 22 września 2010 r. Rada Gminy w Czernikowie, działając na podstawie art. 14 ust. 2, 5, i 6 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej zwana u.s.o.) w związku z art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła Uchwałę Nr XXXIV/208/2010 "w sprawie ustalenia opłat za Świadczenia Przedszkolne w Czernikowie". W § 3 uchwały Rada określiła wysokość opłaty za 1 godzinę świadczeń wnoszonej przez rodziców dzieci za świadczenia przedszkolne przekraczające wymiar określony w § 2 ww. uchwały w ten sposób, że każda rozpoczęta godzina wykraczająca poza bezpłatne, pięciogodzinne świadczenie płatna jest w wysokości 0,08% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów. Ponadto w § 4 zawarto uregulowania dotyczące zasad ustalania i pobierania opłat za korzystanie z wyżywienia w przedszkolu. Z kolei w § 5 ustalono, że "Zasady korzystania z opieki przedszkolnej, zakres świadczeń udzielanych przez przedszkole oraz zasady pobierania opłat za udzielane świadczenia reguluje umowa cywilno-prawna zawarta pomiędzy dyrektorem Przedszkola a rodzicami dzieci". W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Wojewoda Kujawsko-Pomorski zakwestionował powyższe zapisy § 3, § 4 i § 5 uchwały. Zarzucając naruszenie przepisów art. 14 ust. 5 i art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w/w zapisów uchwały. W uzasadnieniu strona skarżąca wywodziła, że w/w przepisy ustawy przyznają radzie gminy kompetencję do ustalenia wysokości "opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2". Natomiast zgodnie z przywołanym art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przedszkole publiczne "zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie". Rada Gminy nie ustaliła ściśle wysokości opłat, tylko wskazała sposób jej wyliczenia jako procent minimalnego wynagrodzenia za pracę. Taka regulacja, zdaniem skarżącego, jest sprzeczna z treścią upoważnienia, gdyż rada gminy powinna ustalić wysokość opłaty, która odpowiada cenie świadczeń publicznych: "wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę" (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach). W konsekwencji zapisu uchwały, wysokość opłaty podlegać będzie zmianom zależnym od rozstrzygnięcia innego organu i okoliczności niezwiązanych z oferowaną usługą publiczną. Wysokość opłaty ma realizować zasadę ekwiwalentności - odpowiadać kosztom usług. Jak wskazała strona skarżąca, powiązanie opłaty, o której mowa, z minimalnym wynagrodzeniem oznacza wzrost jej przy podwyższeniu minimalnego wynagrodzenia. Zwrócono przy tym uwagę, że w obowiązującym stanie prawnym rada nie posiada uprawnienia do nałożenia opłaty o charakterze stałym (w formie opłaty procentowej) za korzystanie z przedszkola. Opłaty za świadczenia przedszkoli mają charakter cywilnoprawny, a zatem zastosowanie ma w ich przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego. Na poparcie powyższego stanowiska Wojewoda przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. Przekroczeniem upoważnienia ustawowego są zapisy § 4 kwestionowanej uchwały dotyczące odpłatności za wyżywienie. Rada gminy nie miała kompetencji do ustalania zasad odpłatności za wyżywienie. Kwestię tę regulują przepisy art. 67a ust. 2 i 3 i art. 5c pkt 3 w związku z art. 14 ust. 6 wymienionej ustawy, zgodnie z którymi wysokość opłat za posiłki ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym przedszkole - wójtem gminy. Dodatkowo treść zapisów § 4 stanowi powtórzenie wskazanych przepisów ustawy. W uzasadnieniu wyroku z 30 września 2009 r., sygn. II OSK 1077/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. W tym zakresie, przestrzeganie zasad prawidłowej legislacji jest warunkiem realizacji konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pojęcie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) skutkuje obowiązkiem ustawodawcy przestrzegania zasad poprawnej legislacji. W szczególności przepisy nakładające obowiązki powinny wystarczająco czytelnie i w sposób zrozumiały określać prawa i obowiązki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2010 r., II OSK 1568/10). Z przekroczeniem upoważnienia Rada Gminy Czernikowo w § 5 uchwały ustaliła obowiązek zawierania umów cywilnoprawnych oraz zakres jej podstawowej regulacji. Analizowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego treść jest zdeterminowana granicami upoważnienia ustawowego. Art. 14 ust. 5 u.s.o. stanowi kompetencję wyłącznie do ustalenia wysokości "opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne". W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Czernikowie na podstawie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej zwana "p.p.s.a.") wniosła o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie argumentując to faktem, że dnia 14 lutego 2012 r. podjęła nową uchwałę Nr XIII/92/2012 w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne prowadzone przez Gminę Czernikowo, która usuwa zapisy będące przedmiotem skargi i zastępuje je regulacjami odpowiadającymi wskazanym przez Wojewodę jako zgodnymi z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. W art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta on ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy - nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie. Z tej możliwości w niniejszej sprawie skorzystał Wojewoda Kujawsko-Pomorski. Obecnie nie budzi już wątpliwości to, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. (I OSK 971/05, LEX nr 196727) został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Po wniesieniu skargi na uchwałę Sąd, zgodnie z art. 147 p.p.s.a. w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym. W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto zaś między innymi wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97). Zagadnienia będące przedmiotem sprawy reguluje ustawa o systemie oświaty. W świetle art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ulega wątpliwości to, że organ prowadzący posiada kompetencję do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć określony w art. 6 ust. 1 pkt 2. Należy nadmienić, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. Istotą "opłaty" - w tym przypadku ustalanej przez gminę za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez tą gminę - jest jej ekwiwalentność. Oznacza to, że w zamian za opłatę uiszczoną w związku ze wskazanymi usługami i czynnościami określonych organów, otrzymuje się świadczenie zwrotne o wartości kwoty uiszczonej tytułem opłaty. Ustalanie opłat za świadczenia przedszkoli winno zatem polegać na ustalaniu opłat za poszczególne świadczenia wykraczające poza bezpłatne minimum. Podkreślenia wymaga, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "opłata". Podstawą natomiast rozróżnienia danin publicznych, zatem rozróżnienia podatków od opłat, jest koncepcja ekwiwalentności. Jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 września 2010 r. (II SA/Go 575/10), opłatę taką można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym organu administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność, zaś pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Innymi słowy mówiąc, opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Zakwestionowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, może jedynie zawierać to, co wynika z upoważnienia ustawy, na podstawie której została uchwalona. Powyższe oznacza, że unormowanie zawarte w akcie prawa miejscowego, w tym w zaskarżonej uchwale, nie może wykraczać poza delegację zawartą w ustawie, nie może być także sprzeczne zarówno z treścią ustawy, jak również z Konstytucją i innymi aktami rangi ustawowej, w jakikolwiek sposób odnoszącymi się do materii regulowanej przez akt prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. powinna precyzyjnie określać wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość. Sposób ustalenia odpłatności powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej. Kalkulacja wysokości opłaty nie w oparciu o rzeczywiście świadczone usługi przedszkolne, a o wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę, w sposób jasny wymagań tych nie spełnia. Jak słusznie stwierdził organ nadzoru, powiązanie opłaty, o której mowa, z minimalnym wynagrodzeniem, oznacza zmiany jej wysokości zależne od rozstrzygnięcia innego organu i okoliczności niezwiązanych z oferowaną usługą (w tym przypadku wzrost przy podwyższeniu minimalnego wynagrodzenia za pracę). Mechanizm kalkulacji opłaty wprowadzony przez zaskarżoną uchwałę stanowi zatem nie tylko naruszenie zasady ekwiwalentności ceny w stosunku do otrzymanego świadczenia publicznego (vide wyrok WSA w Szczecinie z 5 sierpnia 2010 r., II SA/Sz 509/10), ale również stoi w sprzeczności z art. 14 ust. 5 u.s.o., jednoznacznie przyznającym organowi delegację do ustalenia wysokości opłaty za opiekę ponadprogramową, a nie konstruowania w tym zakresie wzoru opartego o zmienne pozostające bez związku z przedmiotowym świadczeniem. Zwrócić w tym miejscu uwagę należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. (OSK 950/10, LEX nr 745387), w którym sąd ten stwierdził, że przyjęcie kwoty stanowiącej opłatę jako swoistego ryczałtu, powiązanego procentowo z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę narusza konstrukcję i cel tego przepisu. Wprawdzie teza ta została odniesiona do treści art. 34b ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r., Nr 14, poz. 89 z poźn. zm.), jednakże istotne podobieństwo tego unormowania prawnego i zamieszczonego w art. 14 ust. 5 ustawy upoważnia Sąd w przedmiotowej sprawie do przeniesienia tego poglądu na jej grunt (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2011 r., IV SA/Wr 530/11). Zwrócić uwagę należy, że co prawda uchwała stanowiąca przedmiot rozpoznania uchylona została w drodze uchwały Nr XIII/92/2012 z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne prowadzone przez Gminę Czernikowo, jednakże na skutek uchylenia aktu prawa miejscowego (uchwały) przez radę gminy, następuje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego jedynie w dacie podjęcia uchwały uchylającej, a więc ze skutkiem ex nunc. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, a zatem ex tunc i jest to o tyle istotne, że ma znaczenie dla wszelkich czynności prawnych podjętych na mocy owej wadliwej uchwały. Należy również podzielić zawarte w skardze stanowisko, że rada przekroczyła upoważnienie ustawowe zawierając w § 4 uchwały zasady odpłatności za wyżywienie, albowiem kwestie te regulują przepisy art. 67a ust. 2 i 3 i art. 5c pkt 3 w zw. z art. 14 ust. 6 u.s.o. Podobnie z przepisów ustawy o systemie oświaty rada nie wynika, aby rada miała umocowanie ustawowe do określania w formie uchwały formy ustalania zasad korzystania z opieki przedszkolnej, zakresu świadczeń udzielanych przez przedszkole oraz zasad pobierania opłat za udzielane świadczenia, a co zostało zawarte w § 5 zaskarżonej uchwały. Jak wynika zatem z przytoczonej powyżej argumentacji, uznać należy, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 3, § 4 i § 5 wydana została z istotnym naruszeniem prawa polegającym na błędnym określeniu odpłatności za świadczenia wykraczające poza wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz w sposób przekraczający ustawową delegację. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w tej części oraz, stosownie do treści art. 152 p.p.s.a., orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega w tej części wykonaniu.