II SA/Bd 233/14

Dnia 5 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 roku sprawy ze skargi K. S. na postanowienie K.-P. Kuratora Oświaty w B. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. uchyla decyzję M. E. N. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych [...] Szkół [...] wydał decyzję o skreśleniu K. S. z dniem 1 lutego 2012 r. z listy słuchaczy. Pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. A.j S. działając jako pełnomocnik (ojciec K. S.), na podstawie art. 37 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 5b ustawy o systemie oświaty zwrócił się do [...] Kuratora Oświaty o "wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do Dyrektora i właściciela [...] Szkół [...] oraz zobowiązanie ww. do udostępnienia dokumentów związanych ze sporządzeniem decyzji o skreśleniu z listy uczniów K. S. z dniem 1 lutego 2012 roku." Pismem z dnia 21 grudnia 2012 r. A. S. złożył wniosek do [...] Kuratora Oświaty o unieważnienie decyzji sporządzonej przez Dyrektora [...] Szkół [...] o skreśleniu K. S. z listy uczniów z dniem 1 lutego 2012 r. oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji argumentując, iż decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kuratorium Oświaty w [...] zwróciło się do wnioskodawcy pismem z dnia 2 stycznia 2013 r. o załączenie do wniosku kwestionowanej decyzji, a następnie pismem z dnia 5 lutego 2013 r. o wskazanie w art. 156 § 1 k.p.a. przepisu, który zdaniem wnioskodawcy stanowić mógłby podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi wnioskodawca pismem z dnia 26 lutego 2013 r. wskazał art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. jako podstawę domagania się stwierdzenia nieważności ww decyzji. Zawiadomieniem z dnia 11 marca 2013 r. Kuratorium Oświaty w [...] poinformowało strony postępowania o wszczęciu, na wniosek A. S., postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o skreśleniu K. S. z listy słuchaczy Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych[...]. [...] Kurator Oświaty decyzją z dnia [...]odmówił stwierdzenia nieważności decyzji dyrektora [...] Szkół [...] z dnia [...]r. w sprawie skreślenia K. S. z listy słuchaczy Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja wydana przez dyrektora [...] nie została dotknięta wadami wymienionymi przez wnioskodawcę, a w toku postępowania organ ustalił, że nie istnieje wskazywana przez wnioskodawcę przyczyna nieważności decyzji. Na skutek odwołania od tej decyzji Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż pomimo wezwania do uzupełnienia akt sprawy m. in. o potwierdzenie doręczenia K. S. decyzji dyrektora szkoły o skreśleniu z listy słuchaczy, dostarczono jedynie dowód nadania w dniu 11 lutego 2013 r. pisma do K. S.. Wskazano, że w aktach sprawy nie ma dowodu potwierdzającego doręczenie K. S. decyzji dyrektora szkoły o skreśleniu z listy słuchaczy. W ocenie Ministra Edukacji Narodowej z akt sprawy wynika, że doręczenie decyzji dyrektora szkoły o skreśleniu K. S. z listy słuchaczy nastąpiło do rąk pełnomocnika strony w dniu 21 grudnia 2012 r., kiedy to pełnomocnik potwierdził jej otrzymanie. Zdaniem MEN w chwili, gdy pełnomocnik strony wystąpił z wnioskiem o unieważnienie decyzji dyrektora szkoły, tj. w dniu 21 grudnia 2012 r. decyzja ta nie była zatem ostateczna. Wobec tego, Minister Edukacji Narodowej uznał, że [...] Kurator Oświaty powinien wniosek strony rozpatrzyć w trybie art. 138 K.p.a. jako odwołanie od decyzji, a skoro nie było zakończone postępowanie odwoławcze, bezprzedmiotowe było wszczynanie postępowania na podstawie art. 156 K.p.a., dlatego stosownie do art. 105 K.p.a. umorzono postępowanie w całości. Pismem z dnia [...] r., Kuratorium Oświaty zwróciło się do dyrektora [...] o niezwłoczne przedstawienie dowodu doręczenia przedmiotowej decyzji. Dnia 13 sierpnia 2013 r. do [...] Kuratora Oświaty wpłynęło pismo z dnia 9 sierpnia 2013 r. dyrektora [...] wraz z załączonym pismem dyrektora Centrum Obsługi Finansowej [...] z dnia 1 sierpnia 2013 r. oraz kserokopia Karty Doręczeń Przesyłek Poleconych. Z załączonej dokumentacji wynika, że przesyłkę w dniu 13 lutego 2012 r. odebrała babcia adresatki. Postanowieniem z dnia [...][...] Kurator Oświaty stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 9 lutego 2012 r. o skreśleniu [...] z listy słuchaczy Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie argumentując, że jeżeli w toku badania zachowania terminu do wniesienia odwołania wyłonią się niejasności co do stanu faktycznego, organ II instancji ma obowiązek przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające i w rozpatrywanej sprawie takie postępowanie w ocenie organu zostało przeprowadzone. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. S. zaskarżyła dwa postanowienia [...] Kuratora Oświaty: t.j. z dnia [...] r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz z dnia [...]r. o odmowie uzupełnienia ww. postanowienia. Wobec postanowienia z dnia [...]r. skarżąca postawiła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało lub mogło mieć wpływ na jego wynik oraz rażącego naruszenia art. 16 § 1 i art. 123 Kpa w związku z umorzeniem postępowania przez Ministra Edukacji Narodowej. Wobec postanowienia z dnia [...] r. o odmowie uzupełnienia zaskarżonego postanowienia z dnia [...]r., skarżąca postawiła zarzut, że postanowienie to "oprócz następstwa skutku nieważności wcześniejszego postanowienia narusza przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Istotę stawianych przez stronę zarzutów stanowi fakt wydania zaskarżonych postanowień, choć w ocenie skarżącej nie było możliwe dalsze prowadzenie postępowania w sprawie, gdyż jej zdaniem Minister Edukacji Narodowej, wydając decyzję z dnia [...] uchylającą zaskarżoną wówczas decyzję, umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej, skoro decyzja z dnia [...] r. [...] Kuratora Oświaty w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dyrektora z dnia [...] r. w sprawie skreślenia skarżącej z listy słuchaczy szkoły niepublicznej została uchylona, to tym samym decyzja organu w sprawie skreślenia skarżącej z listy słuchaczy jest decyzją ostateczną. Tym samym, w ocenie skarżącej zaskarżone postanowienie Kuratora jest wydane w tej samej sprawie co decyzja MEN, a więc dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną - co stanowi zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., w zw. z art. 126 K.p.a., podstawę do stwierdzenia nieważności tego postępowania. Skarżąca podniosła również, iż MEN wydał ostateczną decyzję, w której uchylił decyzję Kuratora i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości, lecz [...] Kurator Oświaty pomimo umorzenia postępowania przez Ministra prowadził je nadal – wezwał nawet Dyrektora [...] do niezwłocznego przedstawienia dowodu doręczenia decyzji o skreśleniu K. S. z listy słuchaczy oceniając bezkrytycznie, z pogwałceniem zasad art. 6, 7, 8 i 77 K.p.a., nadesłaną odpowiedź na wezwanie i wydał zaskarżone postanowienie. MEN w ocenie skarżącej nie wydał decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, co mogłoby być podstawą do działania Kuratora. Ponadto skarżąca podniosła, że [...] Kurator Oświaty, nawet gdyby miał prowadzić postępowanie na skutek decyzji MEN uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, w pierwszej kolejności musiałby domagać się określenia przez stronę trybu, w jakim sprawa ma być rozpatrzona, lecz nic takiego jednak się nie stało. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż poddanym kontroli Sądu jest postanowienie z dnia [...][...] Kuratora Oświaty o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Na wstępie przypomnienia wymaga, że art. 134 k.p.a. znajduje zastosowanie m.in. w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Rozstrzygnięcie na podstawie powołanego przepisu winno być wydawane po wszechstronnej analizie, bowiem w istocie stanowi ono przeszkodę do ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji przez odrębny organ - czyli zamyka drogę do realizacji zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 ust. 1 k.p.a., a także w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 800/13, LEX nr 1437320). Słusznie wskazał organ odwoławczy, że każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia odwołania, już stanowi jego uchybienie, skutkujące koniecznością stwierdzenia uchybienie terminu do jego złożenia. Zwrócić jednak należy uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż wprawdzie zasadą postępowania administracyjnego jest jego odformalizowanie, to jednak zasada ta nie może być przez organ odczytywana jako zwalniająca od przewidzianego w art. 64 k.p.a. trybu postępowania; dotyczy to także ustalenia rzeczywistych zamiarów wnoszącego określone podanie do organu administracji. Jak wynika bowiem z treści pisma z dnia 21 grudnia 2012 r. A. S. złożył wniosek do [...] Kuratora Oświaty o unieważnienie decyzji sporządzonej przez Dyrektora [...] o skreśleniu K. S. z listy uczniów z dniem 1 lutego 2012 r. oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji, argumentując iż decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Żądanie to potwierdził także w wyjaśniającym piśmie z dnia 26 lutego 2013 r. wskazującym na przepis art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a., wskazujący przesłanki nieważnościowe, które to wady w jego ocenie obciążają decyzję z dnia [...] i powodują jej nieważność. W tym miejscu na uwagę zasługuje pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2257/12, który jasno wskazuje, iż organ administracji dysponując pismem strony nie może przypisywać mu znaczenia, jakie z niego nie wynika, nie może domniemywać jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć. Jeżeli pismo wzbudza wątpliwości swoją treścią organ może wezwać stronę do jego jednoznacznego sformułowania. Skoro więc pismo strony wszczynające postępowanie w sprawie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji i taką też wolę wyrażał konsekwentnie sam wnioskodawca w wyjaśniającym piśmie z dnia 26 lutego 2013 r., to brak było przesłanek do jego rozpatrywania jako odwołania od decyzji organu I instancji, bowiem jak już wyżej wskazano, z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania (np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990/2-3/47, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA 1396/97, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1091/99 niepublikowany). Organ jest bowiem związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma podstawowe znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania administracyjnego. Takie działanie pozwala na uniknięcie sytuacji prowadzenia postępowania w kierunku, czy też w celu, który nie był przez stronę zamierzony w momencie składania przez nią podania lub nawet zgoła sprzeczny w tym wnioskiem (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 956/07, dostępny w Lex nr 1024323). Z uwagi na powyższe nie sposób uznać legalności decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 lipca 2013 r. o uchyleniu decyzji z dnia 1 lipca 2013 r. w całości i umorzeniu postępowania przed organem I instancji w całości, przy uznaniu, że w chwili, gdy pełnomocnik strony wystąpił z wnioskiem o unieważnienie decyzji dyrektora szkoły, tj. w dniu [...] r. decyzja ta nie była ostateczna z uwagi na niewyjaśniony fakt jej doręczenia, co w ocenie Ministra winno skutkować rozpatrzeniem wniosku strony w trybie art. 138 K.p.a. jako odwołania od decyzji. Tym samym mylne było uznanie przez Ministra Edukacji Narodowej. że skoro nie było zakończone postępowanie odwoławcze, to bezprzedmiotowe było wszczynanie postępowania na podstawie art. 156 K.p.a., co w efekcie spowodowało umorzenie przez ten organ postępowania w całości na podstawie art. 105 K.p.a. Taka argumentacja nie zasługuje na uznanie, gdyż o ile stwierdzenie nieważności stanowi nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnych pod kątem kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego i co do zasady postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji ostatecznych, to wyjątkowo jednak możliwe jest zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. do decyzji nieostatecznych. Może to jednak nastąpić w dwojakiego rodzaju sytuacjach. Po pierwsze, organ wyższego stopnia działając z urzędu w trybie nadzoru stwierdza nieważność decyzji nieostatecznej. Po drugie, strona może złożyć przed upływem terminu do wniesienia odwołania wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej, wskazując w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania – zob. wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., II OSK 2138/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 lipca 2013 r. o uchyleniu decyzji z dnia 1 lipca 2013 r. w całości i umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przed organem I instancji w całości uznać należy zatem za przedwczesne i nie mające oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, wyraźnie wskazującym na tryb postępowania wskazany w wniosku je wszczynającym. Ewentualne wątpliwości w tym zakresie, jak już wyżej wskazano, podlegały wyjaśnieniu w trybie art. 64 k.p.a. Kwestia ostateczności decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, również wymagająca wyjaśnienia, w żaden sposób nie uprawniała do przyjęcia przez organ II instancji a´priori, iż postępowanie odwoławcze nie zostało zakończone, a w związku z tym prowadzone postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia uprawniony był do oceny także zgodności z prawem decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] r. o uchyleniu decyzji z dnia [...] r., której to postępowanie dotyczyło. Art. 135 p.p.s.a. nakazuje bowiem sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Granice tej sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika także, iż warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Z. Kmieciak wskazuje, że spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39). W przedmiotowej sprawie samo uchylenie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia do wniesienia odwołania nie otwierałoby drogi do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie z uwagi na istniejącą w obrocie prawnym decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] r. o uchyleniu decyzji z dnia [...]r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji i umorzeniu postępowania. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.