II SA/Bd 239/10

Dnia 24 sierpnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2010 roku sprawy ze skargi E. Ch., M. B., K. D., K. B. – W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] (znak:[...]), 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie 774 zł (siedemset siedemdziesiąt cztery) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 9 września 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta B. po rozpatrzeniu wniosku K. W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na nieruchomości przy ul. N. w B. (działka nr [...]) myjni samoobsługowej bezdotykowej trzystanowiskowej (2+1 w wersji bez odkurzacza) wraz z instalacjami wewnętrznymi w tym gazu i instalacjami zewnętrznymi: wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, gazowej i wewnętrzną linią zalicznikową – według projektu powtarzalnego "Samoobsługowa myjnia bezdotykowa EHRLE 2+1 stanowiskowa". Określając szczególne warunki terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych organ w szczególności wskazał, że obowiązuje zainstalowanie urządzeń zgodnie z przedłożonym projektem i opracowanym raportem o oddziaływaniu na środowisko samoobsługowych bezdotykowych myjni samochodowych, które zagwarantują nieprzekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w godzinach pracy myjni 6:00 – 22:00 oraz obowiązuje wykonanie szczelnego parawanu (muru betonowego o wysokości min. 2,0 m), zabezpieczenia przed rozprzestrzenianiem się pyłu wodnego. Odwołanie od decyzji złożyli E. C., M. B., K. D. i K. B. (współwłaściciele działki nr [...] przy ul. N.), C. i J. L. (współwłaściciele graniczącej z inwestycją działki nr [...] przy ul. Ś.) oraz J. L. (właściciel działki nr [...] przy ul. N.). W uzasadnieniu odwołujący podnieśli, że z doświadczenia życiowego oraz z informacji prasowych wynika, że z myjni tzw. bezdotykowych woda wraz ze środkami chemicznymi jest przenoszona na sąsiednie nieruchomości. W tym względzie organ, z naruszeniem art. 78 k.p.a. nie uwzględnił zgłoszonego w toku postępowania dowodu w postaci artykułu z "Gazety Pomorskiej", wskazując jedynie, że w raporcie o oddziaływaniu środowiskowym myjni bezdotykowych wskazano, że jest ona bezpieczna dla środowiska – nie zanieczyszcza wód gruntowych oraz nie powoduje nadmiernego hałasu. Powyższe oddziaływanie zdaniem odwołujących jest immisją bezpośrednią, która jest wprost zabroniona przez przepisy kodeksu cywilnego. Ponadto wybudowanie myjni spowoduje także immisje pośrednie w postaci podwyższonego poziomu hałasu wpływającego na zdrowie sąsiadów nieruchomości, na której zlokalizowana jest myjnia. Z informacji internetowych wynika, że urządzenia zamontowane w myjniach bezdotykowych są hałaśliwe i przekraczają dopuszczalny poziom hałasu. Nie można więc zgodzić się z dołączonym do sprawy raportem o oddziaływaniu myjni na środowisko, gdyż raport jest do lokalizacji ogólnej i wymaga każdorazowo adaptacji do istniejących warunków lokalizacji w terenie (strona 8 raportu), a ponadto raport stwierdza, że eksploatacja myjni nie powinna powodować przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu (str. 54 raportu). Wobec tego zdaniem odwołujących organ nie dokonał wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Odwołujący zarzucili także, że inwestycja nie została poddana badaniu środowiskowemu. Odwołujący przyznali, że przepisy prawa nie wymagają decyzji środowiskowych w podobnych sprawach, jednakże zwrócili uwagę, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta B. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. w rejonie ulicy N., P. teren, na którym ma być zlokalizowana myjnia określony został jako 3U/MN. Oznacza to, że możliwa jest tam zabudowa usługowa o uciążliwości ograniczonej do granic własności oraz wprowadzono tam zakaz lokalizacji usług mogących pogorszyć środowisko. Wynika z tego, że przed wydaniem zgody na budowę konieczne jest uzyskanie informacji z wydziału ochrony środowiska, czy inwestycja nie spowoduje pogorszenia stanu środowiska. Jak wynikało z tej informacji, myjnia nie tylko spowoduje pogorszenie stanu środowiska, ale będzie także powodować uciążliwość poza granice działki. Oznacza to, że inwestycja narusza zasady określone przez Radę Miasta B., a w konsekwencji nie powinna ona uzyskać zgody na budowę. Odwołujący zarzucili także, że organ nie analizował wymagań dotyczących interesów osób trzecich na terenach sąsiednich względem planowanej inwestycji, przy czym zdaniem odwołujących ochrona tych interesów może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Ponadto zdaniem odwołujących doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak poinformowania E. C. o toczącym się postępowaniu na jej adres w B. przy ul. K. Organ bowiem, pomimo wynikającej z innych postępowań wiedzy o miejscu zamieszkania E. C. kierował do niej korespondencję na adres w O. Doszło także do naruszenia przez organ I instancji art. 97 k.p.a., gdyż E. C. wystąpiła do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. Decyzją z dnia 6 stycznia 2010 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę ocenia się, czy dochodzi lub może dojść do naruszenia interesu osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), jednakże nie w aspekcie dopuszczalności budowy, lecz ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Aby mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich należałoby wskazać na konkretny przepis z zakresu szeroko rozumianych przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem Wojewody decyzja organu I instancji takiej sprzeczności nie zawiera. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2008 r. (znak [...]) ustalającej warunki zabudowy. Projekt zagospodarowania terenu nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Planowana inwestycja nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem na organach administracji architektroniczno – budowlanej nie ciąży obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymogami ochrony środowiska, wynikający z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził także, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przed Prezydentem B. toczy się wprawdzie postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego wydanym dla planowanej inwestycji pozwoleniem wodnoprawnym (tj. decyzją z dnia 8 maja 2009 r., znak [...]), jednakże jest to postępowanie nadzwyczajne, dążące do ewentualnego, odmiennego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a nie do rozstrzygnięcia zagadnienia, co do którego w ramach własnych uprawnień organ administracji architektoniczno – budowlanej nie może orzec, a które w ogóle przez ten organ nie było rozstrzygane. Ewentualna zmiana decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, podjęta w trybie nadzwyczajnym, może być natomiast przesłanką późniejszego wznowienia postępowania o pozwolenie na budowę. Zdaniem organu zarzut naruszenia art. 144 Kodeksu cywilnego może być skutecznie podnoszony dopiero na etapie zrealizowania inwestycji, gdyż przewidziana w tym przepisie ochrona dotyczy zakłóceń w korzystaniu z nieruchomości ponad przeciętną miarę już dokonanych, a nie przyszłych i hipotetycznych. W tej kwestii w żadnej mierze dowodem przemawiającym za tym, aby nie wydać pozwolenia na budowę myjni nie może być załączony przez skarżących artykuł z prasy lokalnej, traktujący o uciążliwościach dla otoczenia spowodowanych funkcjonowaniem innej myjni. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie o sprawie E. C. Z akt sprawy wynika bowiem, że wszelka korespondencja w sprawie była do niej kierowana na adres w B. przy ul. K. W skardze do sądu administracyjnego E. C., M. B., K. D. i K. B. (skarga w stosunku do C. L., J. L. i J. L. został odrzucona – k. 34 akt sądowych) wniosły o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie: – art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie naruszenie wprost prawa skutkujące nieważnością decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., – art. 97 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sytuacji wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego, tj. w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, – art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe prowadzenie postępowania dowodowego, skutkującego utratą zaufania przez organ ze strony skarżących, – art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu obywatela, – art. 8 k.p.a. skutkujących utratą przez organ zaufania ze strony skarżących, – art. 9 k.p.a. poprzez podejmowanie działań, które miały doprowadzić do pozbawienia E. C. możliwości wniesienia odwołania w sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali swoją argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Uczestnik postępowania – inwestor K. W. w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2010 r. wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organu. Na rozprawie pełnomocnik skarżących podniósł, że na działce przy ul. Ś. znajduje się studnia głębinowa, z której korzystają właściciele tej nieruchomości. Zgodnie zatem z § 31 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie inwestycja powinna znajdować się co najmniej 70 m. od studni, a tymczasem w przedmiotowej sprawie odległość ta wynosi tylko 18 metrów. Myjnia nie jest podłączona do kanalizacji deszczowej, co stwarza zagrożenie dla studni. Na rozprawie występujący jako uczestnicy W. P. L. i W. P. L. (którzy stali się właścicielami nieruchomości nr [...] przy ul. Ś. w miejsce C. i J. L.) wnieśli o uwzględnienie skargi, podnosząc m.in., że istnieje oddziaływanie myjni: hałas myjni jest większy niż hałas dobiegający z ulicy, w mieszkaniu czuć mydliny oraz zapach rozkładu z odpowietrzników przy rozsączalnikach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni argumentacji skarżących. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak doręczania E. C. pism w sprawie na jej adres w B. przy ul. K.. W tym względzie należy zwrócić uwagę, że jak wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania nie zawsze skutkuje uwzględnieniem skargi do sądu administracyjnego, ale tylko wówczas, kiedy jest to naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b wskazanego przepisu), ewentualnie naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). W szczególności w sytuacji postawienia organowi administracji publicznej zarzutu naruszenia procedury dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (por wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07; LEX nr 351055). Mając powyższe na względzie w przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Wprawdzie organ błędnie skierował zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami (k. 33) do skarżącej E. C. na adres w O., ul. K. (zwrotne potwierdzenia odbioru między k. 33 i k. 34 akt administracyjnych) i to pomimo że z wcześniejszego pisma skarżącej znał jej prawidłowy adres w B., ul. K. (k. 26 akt administracyjnych), tym niemniej skarżąca nie wykazała, aby błąd ten skutkował pozbawieniem możliwości podjęcia konkretnej czynności w sprawie przed wydaniem decyzji organu I instancji. Decyzja ta natomiast została doręczona skarżącej prawidłowo na adres w B. (zwrotne potwierdzenie odbioru przy k. 58 akt administracyjnych), a skarżąca skorzystała z prawa wniesienia odwołania. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Słusznie organ podnosi, że nie istnieje w sprawie zagadnienie wstępne, wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. W aktach sprawy znajduje się wymagane, ze względu na rodzaj inwestycji, pozwolenie wodnoprawne. Okoliczność, że prawidłowość wydania tej ostatecznej decyzji jest kwestionowana w drodze postępowania o wznowienie postępowania, nie oznacza, że sama decyzja przestała wywierać skutki prawne. Stosownie do zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 2 k.p.a.) organ administracji architektoniczno – budowlanej jest zobowiązany respektować ustalenia wynikłe z ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, aż do momentu, kiedy dojdzie do jego uchylenia wskutek wznowienia postępowania. Zasadnie natomiast skarżący podnoszą, iż organ nie dokonał ustaleń w zakresie immisji, które mogą zaistnieć wskutek realizacji inwestycji. Brak takowych ustaleń jest konsekwencją poglądu organu, że do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, których poszanowanie winien zapewnić przy wydawaniu pozwolenia na budowę (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane), może dojść tylko wskutek naruszenia konkretnego przepisu z zakresu szeroko rozumianych przepisów Prawa budowlanego. W tym względzie Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2007 r. (sygn. akt II OSK 1489/06), że pogląd taki, wyrażany niekiedy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest błędny. Jak wskazał w ww. NSA - w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażany był już pogląd, że o naruszeniu uzasadnionego interesu osób trzecich można mówić wówczas, gdy zostały naruszone ich dobra chronione przez obowiązujące prawo a nie tylko przepisy dotyczące budownictwa. Przy ocenie, czy doszło do takich naruszeń należy mieć na względzie konstytucyjne zasady równości obywateli i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji RP). W wyrokach z dnia 28 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II OSK 794/05 - niepubl.) oraz z dnia 13 października 2003 r. (sygn. akt IV SA 456-458/02 - publ. LexPolonica nr 365638) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podstawą ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich są nie tylko przepisy prawa budowlanego, lecz i zawarte w Kodeksie cywilnym przepisy o ochronie własności obejmujące, między innymi, zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. immisji pośrednich (art. 140 i 144 k.c.). Natomiast w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 listopada 2004 r. (sygn. akt OSK 786/04 - publ. w ONSA i WSA 2005, nr 4, poz. 86) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji publicznej powinien uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), jak również przepis, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.). W przedmiotowej sprawie zatem brak przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego odnośnie istnienia oddziaływania na sąsiednie nieruchomości w postaci aerozoli zawierających środki czyszczące używane przy myciu samochodów i hałasu oraz rozwiązań zapobiegających takim oddziaływaniom (naruszenie art. 77 § 1 k.p.a.) mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, iż konieczne są inne zabezpieczenia przeciwdziałające takiemu oddziaływaniu, niż to przyjęto w decyzji organu I instancji. Należy przy tym zauważyć, że zatwierdzony projekt budowlany jest projektem powtarzalnym, nie było zatem przeszkód by dokonać ww. ustaleń poprzez zbadanie innych działających już na terenie właściwości organu myjni, na które wskazali skarżący w toku postępowania. W ponownym postępowaniu organ winien wydać decyzję po uzupełnieniu postępowania dowodowego, stosownie do powyższych wskazań Sądu. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.