II SA/Bd 249/12

Dnia 16 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 16 maja 2012 roku sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Radomin z dnia 30 sierpnia 2011 r., nr XIII/62/11 w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez oddział przedszkolny przy szkole podstawowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Powołując się na przepisy art.5c pkt 1, art. 6 ust.2 oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. , Nr 256, poz. 2572 ze zm. dalej zwanej u.s.o.) Rada Gminy Radomin podjęła w dniu 30 sierpnia 2011r. uchwałę nr XIII/62/11 w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez oddział przedszkolny przy Szkole Podstawowej im. Dziewanowskich w Płonnem. W §3 uchwały zamieszczono zapisy, że usługi świadczone przez oddział przedszkolny wykraczające poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego są odpłatne oraz wyszczególniono podlegające odpłatności rodzaje zajęć wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. W przepisie § 4 uchwały wskazano zaś, że odpłatność za udział w jednym dniu realizacji świadczeń opiekuńczo-wychowawczych, o których mowa w § 3 wynosi 5 zł . W § 5 uchwały mowa natomiast o tym, że w przypadku nieobecności dziecka w oddziale przedszkolnym trwającej powyżej 5 dni w miesiącu opłata, o której mowa w § 4 uchwały podlega proporcjonalnemu obniżeniu za każdy dzień nieobecności. Ponadto w § 7 i 8 uchwały ustalono zasady ustalania i wnoszenia opłat. W skargę na powyższą uchwałę Wojewoda Kujawsko - Pomorski wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały. Wojewoda zarzucił Radzie Gminy Radomin, że dopuściła naruszenia prawa tj. 6 ust.1 pkt 2 u.s.o. Wskazał, że Rada Gminy nie określiła czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki. Brak takiego rozstrzygnięcia uniemożliwia określenie odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu ponad wymiar czasu świadczeń udzielanych bezpłatnie, a także nie realizuje gwarancji bezpłatnego czasu pobytu w przedszkolu w wymiarze co najmniej 5 godzin dzienne. Naruszenia przez Radę Gminy Radomin art. 14 ust.5 pkt 1 u.s.o. Wojewoda Kujawsko-Pomorski upatruje w określeniu opłaty za świadczenie wykraczające poza podstawę programową w wysokości 5 zł. dziennie. W ocenie skarżącego, opłata ta została ustalona ryczałtowo, bez odniesienia jej do rodzaju świadczeń, ich jakości i czasu trwania. Nadto zdaniem Wojewody, określone w § 5 zaskarżonej uchwały zasady proporcjonalnego obniżania opłaty powodują, że przybiera ona charakter ryczałtowy nakładając na rodziców obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego, czy dziecko w ogóle korzystało z tych świadczeń i w jakim rozmiarze. Wojewoda podniósł również, że § 7 i 8 kwestionowanej uchwały, przewidujące zasady ustalania i wnoszenia opłat zostały uchwalone bez jakiegokolwiek upoważnienia ustawowego. Odpowiadając na skargę Rada Gminy Radomin wniosła o jej odrzucenie i wskazała, że w dniu 28 lutego 2012r. podjęła uchwałę nr XXI/99/12 w sprawie uwzględnienia w całości skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) wynika, że jedną z cech przedszkola publicznego jest bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie Z kolei w art. 14 ust. 5 pkt 1 wskazanej ustawy uprawniono radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Przepis ten nie wyklucza zatem, iż rada gminy może wydłużyć bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu według swego uznania. Kryterium istotnym z punktu widzenia możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu (tak też np. II SA/Ol 35/11, Lex nr 895921 oraz WSA w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2011 roku, II SA/Po 500/11, Lex nr 951240 ). Z kolei w art. 14 ust. 5 wskazanej ustawy uprawniono radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych w czasie przekraczającym wymiar zajęć, z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 pkt 2. Powyższa regulacja powoduje, że podejmując uchwałę w trybie art. 14 ust.5 u.s.o. rada gminy zobowiązana jest ustalić w pierwszej kolejności czas pobytu dziecka w przedszkolu, w którym jest ono objęte bezpłatnym nauczaniem, wychowaniem i opieką. Brak takiego zapisu powoduje, że nie jest możliwe określenie odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu ponad wymiar czasu świadczeń udzielanych bezpłatnie. W zaskarżonej uchwale z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia. Z treści tej uchwały nie wynika bowiem, w jakim wymiarze godzin dziennie program wychowania przedszkolnego realizowany jest bezpłatnie. Tym samym zaskarżona uchwała nie wyczerpuje wymogu ustawowego zawartego w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Rację ma również organ nadzoru, że opłata ustalona w § 4 zaskarżonej uchwały ustalona została ryczałtowo, bez odniesienia jej do rodzaju świadczeń, ich jakości i czasu trwania. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, taki właśnie charakter ma opłata ustalona w § 4 zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie reprezentowany jest pogląd u niedopuszczalności praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 u.s.o. wyłącznie w postaci ustalania opłat o charakterze "stałym" (wyrok NSA z 03.3.2009 r., I OSK 1189/08; wyrok WSA we Wrocławiu z 8.8.2006 r., IV SA/Wr 94/06; wyrok WSA we Wrocławiu z 30.5.2007 r., IV SA/Wr 122/07). Treść przywołanych powyżej przepisów jednoznacznie wskazuje, że rada gminy upoważniona jest do ustalenia opłaty, która musi mieć charakter ekwiwalentny. Opłata bowiem stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy zatem szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, co się na opłacenie świadczenia składa. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności oraz odpowiednio uzasadniony. Trafnie również podnosi Wojewoda Kujawsko-Pomorski, że zasadę ekwiwalentności świadczeń narusza § 5 uchwały, w zakresie w jakim nie przewiduje możliwości zmniejszenia opłaty w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu przez mniej niż 5 dni w miesiącu. Oznacza to w ocenie Sądu, że zaskarżony akt narzuca obowiązek ponoszenia przez rodziców (opiekunów prawnych) opłaty niezależnie od rozmiaru i rodzaju dodatkowych świadczeń, z jakich korzysta dziecko, a nie za rzeczywisty czas przebywania ich dziecka w przedszkolu. W ocenie sądu, brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia, iż w każdym przypadku rodzic, czy opiekun prawny dziecka jest obowiązany do poniesienia opłaty, także w sytuacji, gdy wobec jego dziecka takie świadczenie nie zostało zrealizowane, np. na skutek nieobecności dziecka w przedszkolu z powodu choroby. Opłatę, o której mowa, można bowiem pobierać tylko za świadczenia rzeczywiście udzielane. Zakwestionowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, może jedynie zawierać to, co wynika z upoważnienia ustawy, na podstawie której została uchwalona. Powyższe oznacza, że unormowanie zawarte w akcie prawa miejscowego, w tym w zaskarżonej uchwale, nie może wykraczać poza delegację zawartą w ustawie, nie może być także sprzeczne zarówno z treścią ustawy, jak również z Konstytucją i innymi aktami rangi ustawowej, w jakikolwiek sposób odnoszącymi się do materii regulowanej przez akt prawa miejscowego. Z tego względu należy również podzielić zawarte w skardze stanowisko, że rada przekroczyła umocowanie ustawowe regulując zasady ustalania oraz pobierania opłaty, a co zostało zawarte w § 7 i 8 zaskarżonej uchwały. Ustalenie terminów płatności opłat, jak również określenie, że wyliczenie opłat odbywać się będzie na podstawie prowadzonej w oddziale przedszkolnym listy obecności niewątpliwie wykracza poza przytoczone ustawowe upoważnienie, z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji, ustanawiających zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz ustanawiania przez organy samorządu terytorialnego aktów prawa miejscowego na postawie upoważnień zawartych w ustawie. Przedstawione wyżej uchybienia - jeśli uwzględnić ich wagę oraz rangę przepisów z którymi pozostają w sprzeczności - należało zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Wykazane uchybienia przepisów rangi ustawowej rodzą konieczność wyeliminowania wadliwych zapisów z obrotu prawnego. Mając zaś na uwadze, że pozostałe regulacje uchwały, pośrednio lub bezpośrednio związane są z wadliwymi rozwiązaniami przyjętymi przez Radę, zatem po usunięciu tych uregulowań stałyby się bezprzedmiotowe. Dlatego też Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej przez Wojewodę uchwały. W nawiązaniu do faktu podjęcia w dniu 28 lutego 2012r. uchwały nr XXI/99/12 w sprawie uwzględnienia w całości skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, wyjaśnić należy, że okoliczność ta nie czyni skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego za niedopuszczalną. Podjęcie uchwały o uwzględnieniu skargi nie ma bowiem wpływu na funkcjonowanie zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym. Nadto wyjaśnić należy, że nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przed rozpoznaniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mogłoby stanowić o bezprzedmiotowości postępowania sądowego, skutkującej jego umorzeniem. Zaskarżona uchwała wywołała bowiem skutki prawne w postaci pobierania w oparciu o nią opłat oraz mogłaby być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (m.in. upoważniałaby do egzekwowania zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat), zaś stwierdzenie nieważności tejże uchwały przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc – tak jakby nigdy nie była podjęta, co oznacza, że nie może być w ogóle stosowana. Otwiera to między innymi drogę do realizacji uprawnień wynikających z art. 77 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2012 , poz. 270) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak w wyroku.