II SA/Bd 266/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu P. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 266/21 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] Wójt Gminy O., po ponownym rozpatrzeniu wniosku P. B. z dnia [...] marca 2020 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] - obręb S. , położonej w miejscowości S., gm. O.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu w zakresie możliwości dopuszczenia do realizacji jednego z parametrów planowanej zabudowy tj. geometrii dachu jako odbiegającej od występującej w obszarze analizowanym. Od powyższej decyzji odwołanie złożył P. B. , którego zdaniem powinno się dopuścić do realizacji dachu, zgodnie ze złożonym wnioskiem. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. Nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz.293 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ stwierdził, że kwestią sporną pozostaje dopuszczenie do realizacji w ramach planowanej inwestycji dachu zgodnego z wnioskiem inwestora tj. dachu jedno- lub dwuspadowego, o kącie nachylenia do 5°. W wyniku przeprowadzonej analizy organ I instancji uznał, że podobne dachy znajdują się na działce nr [...], która znajduje się w granicach obszaru analizowanego, jednakże działka ta leży po drugiej stronie drogi wojewódzkiej, co wyklucza ją z urbanistycznego układu, który tworzy tylko najbliższa w stosunku do działki nr [...] zabudowa mieszkaniowa. Organ odwoławczy nie podzielił tego stanowiska wskazując, że spełnienie przesłanek zapisanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu wymaga ustalenia, by co najmniej jedna działka sąsiednia zabudowana była w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się przy tym, że "przy analizie ustawowych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p" (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 937/19). Wskazano także, że "zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego, jednakże respektowanie tej zasady należy pogodzić również z zamierzeniem budowalnym inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomością (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3440/19). Stosownie do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) "geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym". W wyroku WSA w Szczecinie z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 853/17 zauważono przy tym, że "w kontekście powołanego przepisu, zasady ustalenia parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne, jak w przypadku pozostałych parametrów, skoro zastosowano odmienną formułę w postaci ustalenia wskaźnika "odpowiednio" do geometrii dachów z obszaru analizowanego. Wydaje się zatem, iż właściwy byłby pogląd, że chodzi tu w ogóle o analizę urbanistyczną tego elementu występującego na obszarze analizowanym i zaproponowanie we wnioskach wynikających z tej analizy takie rozwiązanie, które dałoby się pogodzić z zapewnieniem ładu przestrzennego, jak też maksymalnie uwzględniałoby przedstawiony we wniosku inwestora jego zamiar inwestycyjny. Geometria dachu planowanej zabudowy powinna nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu (mieszkalnym, usługowym, handlowym), tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z ustawy o planowaniu. Żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 761/16; wyrok WSA w Opolu z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 508/14). Mając powyższe na uwadze SKO w T. uznało, że Wójt Gminy O. powinien ponownie przeanalizować przedmiotową sprawę we wskazanym aspekcie i szczegółowo odnieść się do uwag poczynionych powyżej. Zaakcentowano przy tym, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 16/19). Zgodnie z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co sprowadza się do tego, że organ odwoławczy ograniczony jest do rozpatrzenia sprawy w zakresie, w jakim uczynił to przed nim organ pierwszej instancji oraz do orzekania tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji. W skardze do Sądu wnioskodawca wyraził niezadowolenie z braku uwzględnienia jego wniosku na realizację dachu jednospadowego o niskim kącie nachylenia Dla skarżącego niezrozumiały jest upór Wójta w tym przedmiocie. Zdaniem skarżącego nie ma przeszkód, by geometria dachu nawiązywała do obiektów pełniących inną funkcję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a) obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej, ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest zatem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co oznacza, że niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. zostały zatem ograniczone tylko do tych przypadków, w których organ ten korzystając ze środków wskazanych w art. 136 § 1 k.p.a. nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W kwestii owego zakresu, jak należy przyjąć, chodzi o ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności, a ściślej rzecz ujmując faktów, które dla sprawy mają charakter prawotwórczych. Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kasacyjne działanie organu odwoławczego, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności powinien rozpatrywać sprawę merytorycznie trzeba traktować jako wyjątkowe i możliwe jedynie w przypadkach, w których w sposób niewątpliwy zachodzą przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. z dodatkowym ograniczeniem wynikającym z art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można bowiem wydobyć w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Stosownie do art. 4 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W art. 61 ust. 1 tej ustawy zapisano ogólne przesłanki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Gdy w sprawie spełnione są warunki wynikające z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy, właściwy organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Z drugiej strony, nie spełnienie któregokolwiek z warunków wynikających z przywołanego przepisu oznacza, że nie jest możliwe wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. W tych warunkach niewątpliwie zakres reformatoryjny decyzji wykracza poza stwierdzone ewentualnie wady cząstkowe ustaleń organu I instancji, prowadząc do możliwości naruszenia zasady oceny sprawy przez organy obu instancji wyrażone w art. 15 k.p.a. Nie oznacza to jednak automatycznej podstawy do uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. i wyłączenia zasady ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy poprzedza obowiązek sporządzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, jak i analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 wskazanej ustawy). Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), które stanowi podstawę do analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1-5 cyt. ustawy, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy skupił się wyłącznie na ocenie prawnej jednego elementu stanu faktycznego stwierdzając, że "przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p" (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 937/19). Organ podkreślił, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego, jednakże respektowanie tej zasady należy pogodzić również z zamierzeniem budowanym inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomością. W tym jednak zakresie organ pominął argumenty zawarte w części tekstowej załączonej analizy sporządzonej przez profesjonalny podmiot w odniesieniu do warunków konkretnego stanu faktycznego sprawy. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2016 r. sygn, akt II SA/Kr 498/16). Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 247/16). Cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2016 r., sygn. akt: II OSK 1560/14). Organ odwoławczy te okoliczności pominął. Organ nie analizował tego dowodu w okolicznościach tej sprawy tylko dokonał własnej abstrakcyjnej wykładni zasady dobrego sąsiedztwa i na jej tle zakwestionował rozstrzygnięcie organu I instancji. Odmienna wykładnia nie stanowi zaś przesłanki wypełniającej dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie wskazuje również jakiego rodzaju uchybień natury formalnej dopuścił się organ I instancji. Warunkiem zastosowania normy określonej w art. 138 § 2 k.p.a. jest natomiast wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. W tych warunkach tylko odmienna wykładnia "zasady dobrego sąsiedztwa" jest niewystarczająca dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego, w zakresie mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy do wydania decyzji dojdzie przy naruszeniu przepisów postępowania. Jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że niezbędny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie przyjąć należy, że sprawę może we własnym zakresie wyjaśnić organ odwoławczy, który co do zasady nie tylko kontroluje decyzję organu I instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. W wypadkach szczególnych organ odwoławczy może bowiem skorzystać z tych możliwości, jakie ustawodawca przewidział w art. 136 § 1 (lub § 2 ) k.p.a. – właśnie po to, aby rozpoznać sprawę co do jej meritum. Nie można uznać, że organ II instancji w jakikolwiek obiektywny sposób wykazał konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego, co najmniej w części obejmującej zakres sprawy mającej wpływ na wynik rozstrzygnięcia. To zaś oznacza, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu kontrolowana pod tym kątem decyzja organu odwoławczego jest nieprawidłowa. Orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i wskazując na wady wydanej decyzji organu I instancji niezasadnie organ uznał, że wystąpiły przesłanki określone art. 138 § 2 k.p.a Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien w sposób należyty i staranny ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 i 64 b § 1 p.p.s.a.