II SA/Bd 270/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu [....] wpłynęła do tutejszego sądu skarga K. S. na uchwałę Nr XXIV/166/2005 Rady Miejskiej w N. z dnia 31.01.2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w północno-wschodniej części miasta N., w której skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie jego interesu prawnego. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że jest użytkownikiem wieczystym działek nr [...] i [...], które stanowią teren przeznaczony pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, w planie miejscowym zlokalizowanego w jednostce bilansowej [...], która jest częścią nowo powstającego osiedla domów jednorodzinnych. Wskazał, że na załączniku graficznym do planu wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy w sposób bardzo niestaranny, nie przestrzegając ustaleń zawartych w części tekstowej planu, co w konsekwencji spowodowało, że teren działek nr [...] i [...] możliwy do zabudowy został w znaczny sposób ograniczony, co z kolei oznacza ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i naruszenie jego interesu prawnego. Ma to, zdaniem skarżącego szczególne znaczenie dla działek [...] i [...] ponieważ nieregularny kształt tego terenu stanowi spore ograniczenie w usytuowaniu budynku, na wybudowanie którego posiada projekt indywidualny, którego jednak nie jest w stanie zrealizować. Przewiduje on bowiem usytuowanie budynku niezgodnie z rysunkiem planu, to jest z przekroczeniem linii zabudowy, która na rysunku planu wytyczona jest w odległości 6 metrów. Natomiast, zdaniem skarżącego z części tekstowej planu – § 7 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały, wynika że budynek można usytuować w odległości większej lub równej 4 metrów. Przytaczając treść tego przepisu, skarżący wywodzi, że nieprzekraczalną linię zabudowy wytyczono w oparciu o przepisy szczególne, za jakie w tej sytuacji, jego zdaniem, można uznać tylko rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690; ze zm.), dalej powoływane w skrócie jako "rozporządzenie", z którego właśnie ta odległość zabudowy (co najmniej 4 metry od granicy działki) wynika. Skarżący wskazał ponadto, że nieprzekraczalną linię zabudowy wzdłuż granicy terenów [...] i [...] wyznaczono w odległości od około 5 do 7 metrów od granicy tych terenów, a na sąsiedniej jednostce bilansowej – [...] dochodzi do 8 metrów, gdy tym czasem powinna być ona wytyczona w równej odległości 4 metrów i że ta nieprawidłowość występuje także w wielu miejscach objętych planem. W ocenie skarżącego pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu miejscowego istnieje sprzeczność, której Rada Miejska w N. nie dostrzega i błędnie tłumaczy zapisem § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Skarżący zarzucił także nieprawidłowe wyznaczenie na rysunku planu terenu [...], którego granice w przeważającej części nie prowadzą po śladzie granic geodezyjnych, ponieważ nie uwzględniono, tego że w toku procedury planistycznej dokonano scaleń i podziałów gruntów należących do Spółdzielni M. w N. Jest to zdaniem skarżącego naruszenie trybu postępowania, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, konsekwencją którego jest niezgodność części tekstowej i graficznej planu miejscowego. Ponadto skarżący podniósł, że organy gminy zlekceważyły obowiązek aktualizacji uchwały w sprawie planu, pomimo że służy temu przepis art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, opierając swój wniosek na zarzucie braku interesu prawnego po stronie skarżącego. Uzasadniając swoje stanowisko organ przytoczył treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "usg", zinterpretował ją i stwierdził, że skarżący wywodzi, że jego interes prawny polega na prawie zabudowy nieruchomości oddanej jemu w użytkowanie wieczyste, składającej się z działek nr [...] i [...] położonych w N. , przy ul. [...], nie wskazując na konkretny przepis jako źródło tego uprawnienia, ani nie konkretyzując jego treści. Ponadto organ podniósł, że uprawnienia skarżącego nie mogły zostać naruszone przez uchwałę z dnia 31.01.2005r. skoro nie istniały one w chwili jej podejmowania. Skarżący nabył bowiem prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] w sposób pierwotny od gminy N. w dniu [...], w drodze umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, z ograniczeniami w zakresie prawa zabudowy wynikającymi z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: mpzp). Ograniczenia te, zdaniem organu stały się cechą charakterystyczną nabytego prawa użytkowania wieczystego, tak jak ograniczenia wynikające z sąsiedniej zabudowy (jej formy i funkcji) lub cech ukształtowania terenu. Uchwała nie naruszyła więc uprawnienia skarżącego lecz ukształtowała w sposób pierwotny treść prawa zabudowy, a taka sytuacja nie stanowi w myśl art. 101 ust. 1 usg podstawy do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Organ stwierdził również, że nie jest prawdą twierdzenie skarżącego o braku możliwości zrealizowania indywidualnego projektu architektonicznego budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] z powodu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt budynku mieszkalnego został bowiem sporządzony na zlecenie inwestora - skarżącego w kilka lat po uchwaleniu planu i powinien w pierwszej kolejności uwzględniać wymagania wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli organ administracji architektoniczno - budowlanej - Starosta Ś. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego z powodu niezgodności usytuowania budynku z nieprzekraczalną linią zabudowy, to jest to wina projektanta a nie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto z informacji uzyskanych z Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Ś. wynika, że dla zapewnienia zgodności położenia budynku mieszkalnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wystarczy obrócić projektowany budynek wzdłuż jednej z krawędzi o około 15° czego inwestor nie chce uczynić. Nie jest także słuszny, zdaniem organu zarzut, że budynek został zaprojektowany na podstawie aktualnej mapy dla celów projektowych przekazanej przez Burmistrza N., na której nie było zaznaczonych linii zabudowy. Burmistrz nie jest organem administracji, który w ramach swoich zadań i kompetencji sporządza i wydaje inwestorom aktualne mapy dla celów projektowych. Sporządzają je geodeci posiadający stosowne uprawnienia na zamówienie inwestorów. Gmina N. czując się odpowiedzialną za oddanie skarżącemu w użytkowanie wieczyste działek gruntu, przez które przebiegały sieci uzbrojenia terenu na własny koszt przekraczający dwukrotnie wysokość pierwszej opłaty z tytułu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste usunęła je poza granice działek. Ponieważ skarżący posiadał już mapę sporządzoną przez geodetę, która po usunięciu sieci uzbrojenia terenu stała się nieaktualna, gmina N. zamówiła na swój koszt sporządzenie nowej mapy pomijającej usunięte sieci uzbrojenia terenu. Ponieważ pierwsza mapa sporządzona na zamówienie skarżącego nie posiadała wrysowanej linii zabudowy, to również geodeta sporządzający nową mapę na zamówienie gminy N. nie wrysował linii zabudowy wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gmina N., podkreślił organ wyrównała uszczerbek majątkowy skarżącego wydając mu mapę o takiej samej treści jak pierwotnie przez niego posiadana. Nie było zaś obowiązkiem gminy przygotowywanie inwestycji skarżącego. Natomiast obowiązkiem projektanta sporządzającego indywidualny projekt architektoniczny było zwrócenie inwestorowi uwagi na niekompletność mapy dla celów projektowych. Wykonawca dzieła, jakim jest projektant jest odpowiedzialny względem inwestora za to, że nie zwrócił jemu uwagi na niekompletność opracowania geodezyjnego. Z ostrożności procesowej, odnosząc się do zarzutów skarżącego, organ podniósł, że przepisy rozporządzenia nie są bezpośrednio adresowane do podmiotów i organów zajmujących się planowaniem przestrzennym (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Adresatami tych przepisów są inwestorzy, projektanci budynków i organy administracji architektoniczno - budowlanej uprawnione do wydawania pozwolenia na budowę. Warunki techniczne budynków bierze się pod uwagę w procesie planowania przestrzennego, aby wymogi dotyczące położenia budynków wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie były sprzeczne z wymogami technicznymi dotyczącymi usytuowania budynków. Przywołana przez skarżącego norma 4 m odległości od granicy działki budowlanej określa minimalną odległość budynku od granicy działki (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). W świetle przywołanych przepisów rozporządzenia zgodna z prawem będzie budowa budynku zarówno w odległości 4 m od granicy jak również 5, 6 , 7 i 8 m od granicy działki. Całkowicie więc chybiony jest zarzut niezgodności usytuowania linii zabudowy w odległości 4 do 7 m od granicy działki skoro każda z tych odległości jest dopuszczalna przy budowie budynku. Poza tym, wskazał organ, gmina dysponuje tzw. władztwem planistycznym pozwalającym na kształtowanie ładu przestrzennego. Skoro zatem przepisy rozporządzenia dopuszczają usytuowanie budynku w większej odległości od granicy działki niż minimalne 4 m, to nie jest, zdaniem organu uprawnione twierdzenie, że ustalenie na rysunku planu linii zabudowy w odległości od 4 do 7 m powoduje sprzeczność uchwały z przepisami tego rozporządzenia lub, że narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego w sposób sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym. Nietrafny jest także, zdaniem organu, zarzut skarżącego o sprzeczności przebiegu linii zabudowy w terenie [...] na rysunku planu z postanowieniami § 7 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie mpzp. § 7 ust. 3 uchwały nie ma bowiem charakteru normatywnego, gdyż brakuje mu cech budowy normy prawnej - przynajmniej hipotezy i dyspozycji. W § 7 ust. 3 pkt 1 znajduje się postanowienie wyjaśniające zasadę, w oparciu o którą na rysunku planu poprowadzono nieprzekraczalne linie zabudowy dla różnych terenów brutto. Nie jest to jednak przepis ustalający przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy, gdyż ten określa się na rysunku planu, stanowiącym załącznik do tego planu. Organ wskazał również na dalszą treść ust. 3 § 7 uchwały Rady Miejskiej w N., w którym zapisano: "Generalnie przyjęto zasadę znaczniejszego oddalenia od dróg publicznych projektowanej zabudowy niż określają to przepisy szczególne, stwarzając mieszkańcom większe możliwości indywidualnego sposobu zagospodarowania zielenią przydomową i izolacyjną, głównie celem zmniejszenia poziomu hałasu. Dotyczy to zwłaszcza lokalizacji przy drodze krajowej, gdzie minimalne odległości wynoszą 12,0 m, a maksymalne 28,0 m od krawędzi istniejącej jezdni." Biorąc pod uwagę dalszą treść ust. 3 § 7 uchwały oraz okoliczność, że normatywny charakter w odniesieniu do linii zabudowy posiada rysunek planu, zdecydowanie nie można, zdaniem organu zgodzić się z zarzutem skarżącego dotyczącym braku wewnętrznej spójności uchwały. Organ podniósł ponadto, że jest to zarzut w obronie interesu publicznego lub praworządności (sprowadzający się do zapewnienia poprawności uchwały w oparciu o zasady techniki prawodawczej) a nie zarzut naruszenia osobistego interesu prawnego skarżącego i jako taki nie może być podstawą skargi wniesionej na podstawie art. 101 usg. W tej części skargi skarżący, zdaniem organu zmierza do podważenia poprawności konstrukcji lub zgodności z prawem uchwały licząc, że w ten sposób uda mu się wyeliminować niekorzystny dla niego przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy. Jednak zarzuty związane z potencjalną niezgodnością z prawem poszczególnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mieszczą się w dopuszczalnym zakresie zaskarżenia uchwały w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podobnie dwa ostatnie zarzuty zdaniem organu sprowadzają się do ochrony porządku prawnego a nie osobistego prawa lub uprawnienia skarżącego. Pierwszy z nich dotyczy zmiany przebiegu granic działek geodezyjnych w okresie opracowywania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził, że nawet gdyby takie zmiany miały miejsce w terenie [...] sąsiadującym z nieruchomością skarżącego i spowodowały, że linie rozgraniczające tereny brutto nie pokrywają się przebiegiem granic działek geodezyjnych, to nie powodowałoby to niezgodności uchwały z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, bowiem brak jest przepisów nakazujących poprowadzenie linii rozgraniczających wzdłuż granic działek geodezyjnych. Poza tym stwierdzono, że Rada Miejska w N. nie dopatrzyła się konieczności dokonania zmian w projekcie planu i powtórzenia czynności planistycznych stosownie do art. 25 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) ze względu na użyty w tym przepisie zwrot: "jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność", który stwarza możliwość a nie obowiązek powtórzenia procedury planistycznej. Ponieważ więc Rada Miejska w N. nie miała obowiązku powtarzania procedury planistycznej nie została naruszona procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi dotyczącego braku aktualizacji planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzono, że jest on nieuzasadniony o tyle, że od dłuższego już czasu gmina N. prowadzi prace planistyczne zmierzające do aktualizacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Gmina wyszła z założenia, że w pierwszej kolejności trzeba dokonać aktualizacji dokumentu nadrzędnego nad planami zagospodarowania przestrzennego a następnie przystąpić do analizy samych planów, które powinny być przecież zgodne z postanowieniami studium. W obecnie obowiązującym systemie prawnym brak jest sankcji dla gminy za nie dokonanie aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak za jego nie uchwalenie. Zarzut ten dotyczy okresu obowiązywania planu po jego uchwaleniu i nie może być podstawą skargi złożonej w oparciu o art. 101 ust. 1 usg, gdyż nie dotyka osobistego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej ppsa - zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "mpzp"), która zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "uopzp", jest aktem prawa miejscowego – a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 ppsa i jako taka podlega kontroli sądu. Skargę wniesiono w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (cyt. na wstępie, dalej "usg") Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Na wstępie koniecznym jest więc ustalenie czy skarga będąca przedmiotem rozpoznania spełnia warunki formalne wynikające z przepisu art. 101 ust. 1 usg. Z akt sprawy wynika, że wniesienie skargi poprzedzone zostało wezwaniem Rady Miejskiej w N. do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] oraz, że w odpowiedzi na to wezwanie Rada Miejska w N. w dniu [...] podjęła uchwałę w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia do naruszenia uprawnienia, którą to uchwałą odmówiła zmiany uchwały własnej Nr XXIV/166/2005 z dnia 31.01.2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w północno-wschodniej części miasta N. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że powodem nie uwzględnienia wniosku skarżącego jest po pierwsze to, że ustalenie w mpzp linii zabudowy nie uniemożliwia skarżącemu dokonania zabudowy na działkach [...] i [...], a jedynie zmusza do posadowienia budynku zgodnie z liniami zabudowy. Po drugie to, że brak jest sprzeczności miedzy ustaleniami rysunku planu a jego częścią tekstową, w § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 podano bowiem jedynie ogólne założenia jakimi kierowano się przy ustalaniu linii zabudowy. Szczególną normą prawną jest norma odtworzona z § 7 ust. 3 uchwały i rysunku planu. Norma szczególna uchyla normę ogólną i podlega stosowaniu, a wyjaśnienia założeń dotyczących przebiegu linii zabudowy w ogóle nie tworzą normy prawnej, gdyż brak im części składowej w postaci dyspozycji. Po trzecie to, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Skoro bowiem uchwała nie uniemożliwia zabudowy nieruchomości, to przy sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującym mpzp skarżący może uzyskać pozwolenie na budowę. Uchwałę tą doręczono skarżącemu w dniu [...]. Skarżący złożył skargę w Sekretariacie Urzędu Gminy w N. w dniu [...], a więc z zachowaniem 30 - dniowego terminu wynikającego z art. 53 § 2 ppsa. Podkreślić należy, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w N. z dnia 31.01.2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w północno-wschodniej części miasta N. jest niewątpliwie uchwałą z zakresu administracji publicznej jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 uopzp), skierowany do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy, rozstrzygający o sytuacji materialnoprawnej adresatów. W następnej kolejności koniecznym było wyjaśnienie czy skarżący jest legitymowany do skutecznego kwestionowania legalności zaskarżonej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 usg, to znaczy, czy skarżącemu przysługuje interes prawny umożliwiający zaskarżenie przedmiotowej uchwały oraz czy jego interes prawny został naruszony tą uchwałą. Stwierdzenie istnienia powyższych przesłanek otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Wskazać w związku z tym należy, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawna, czy to ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), czy też jednostkowa i konkretna (decyzja administracyjna lub uchwała), przy czym nie musi to być norma z zakresu prawa administracyjnego. Konieczne jest także wykazanie przez skarżącego uchwałę w sprawie planu miejscowego istnienia związku pomiędzy sferą jego indywidualnych praw i obowiązków wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Taki związek musi aktualnie, a nie w przyszłości powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Interes prawny powinien też być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Wiąże się on zdaniem sądu z przysługującemu skarżącemu prawem użytkowania wieczystego gruntu – działek o numerze ewidencyjnym [...] i [...], które położone są na terenie objętym kwestionowaną uchwałą , oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 23.04.1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz.93; ze zm.), użytkownik wieczysty w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego, jak podkreśla to organ, prawie dwa i pół roku po uchwaleniu spornego planu miejscowego, ponieważ z przepisów usg nie wynika, aby interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 tej ustawy i jego naruszenie musiało istnieć w dacie wejścia w życie uchwały organu gminy. Także zasada prawa do sądu przemawia za przyjęciem stanowiska, że legitymacja skargowa przysługuje również tym podmiotom, które w przyszłości, tj. po dniu uchwalenia i wejścia w życie aktu prawa miejscowego staną się adresatem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji przyjąć należy, że związek pomiędzy własną sytuacją skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień, bądź nałożenia obowiązku w dacie wniesienia skargi (por. wyroki NSA z dn. 3.11.2009 r., sygn. akt II OSK 1192/09 i z dn. 5.04.2012 r., sygn. akt II OSK 51/12; dostępne na str. nsa.gov. pl). W dalszej kolejności koniecznym jest ustalenie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Przy czym podkreślić należy, że wykazać na czym polega to naruszenie powinien skarżący. Ponadto istotnym jest, że skarżącego wiąże zakres wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę (vide: wyrok NSA z dnia 11.08.2011 r., sygn. akt II OSK 1082/11; dostępny na str. nsa.gov.pl). Z porównania treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa z treścią skargi wynika, zaś że naruszenie prawa przez Radę Miejską w N. według skarżącego polegało na niezgodności pomiędzy załącznikiem graficznym do zaskarżonej uchwały, a wytycznymi zawartymi w § 7 ust. 3 pkt 1 części tekstowej tej uchwały, dotyczącymi wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenie jednostki planistycznej [...]. Niezgodność ta, zdaniem skarżącego jest powodem tego, że nie może on otrzymać pozwolenia na budowę domu w zaprojektowanej odległości 4 m od granicy pomiędzy terenami oznaczonych na planie symbolem [..,] i [...]. Wskazać w związku z tym należy na treść § 7 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Postanowiono w nim, że: "Na rysunku planu wyznaczono nieprzekraczalne linie ograniczające przyszłą (projektowaną) nową zabudowę od dróg publicznych, przy czym przyjęto ją dla terenów niezabudowanych, a przeznaczonych pod zabudowę – w oparciu o uwarunkowania fizjograficzne, przebiegi istniejących i projektowanych dróg oraz przepisy szczególne". Zapis ten, zdaniem sądu zawiera wyłącznie informację ogólną, o tym że linie ograniczające przyszłą zabudowę zostały wytyczone na rysunku planu i w oparciu o co je wytyczono. Nie wprowadzono tym przepisem żadnych ograniczeń, nie nałożono żadnych praw, ani obowiązków. Nie ustalono też tym przepisem, w jakiej konkretnie odległości ma nieprzekraczalna linia zabudowy przebiegać w poszczególnych jednostkach planistycznych. Określono to dopiero na rysunku planu. Odległość wynikająca z rysunku planu jako nienaruszająca obowiązujących przepisów prawa, jest wiążąca przy projektowaniu nowej zabudowy. Analizując treść rysunku planu, będącego załącznikiem do zaskarżonej uchwały nie można, zdaniem sądu stwierdzić, że do wykreślenia linii na rysunku planu doszło bez uwzględnienia lub wbrew uwarunkowaniom fizjograficznym (teren płaski to też uwarunkowania fizjograficzne), przebiegu istniejących, a zwłaszcza w tym przypadku projektowanych dróg (działki skarżącego graniczą z terenem zarezerwowanym pod drogę) oraz przepisom szczególnym, co przede wszystkim zarzuca skarżący. Przypomnieć w tym miejscu należy, że skarżący zarzucił w swojej skardze, że wytyczenie spornej linii w odległości 6 m było sprzeczne z zapisem § 7 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały dlatego, że pod pojęciem "przepisy szczególne" zawartym w tym przepisie należy rozumieć przepisy rozporządzenia z 12.04.2002 r. (cyt. na wstępie), z których wynika możliwość usytuowania budynku w odległości mniejszej niż 6 m, to jest w odległości 4 m od granicy działki. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że nawet, gdyby przyjąć, że w omawianym przepisie chodziło organowi o przepisy rozporządzenia, to nie zachodzi sprzeczność pomiędzy nimi – w zakresie dopuszczalnej odległości od granicy działki – a rysunkiem planu. § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, o którym najprawdopodobniej mowa jest w skardze przewiduje bowiem, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie powinna być mniejsza od 4 m. Wobec tego przekroczeniem tego przepisu byłoby wyznaczenie linii w odległości mniejszej niż 4 m. Taka sytuacja, co jest bezsporne, nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Na rysunku planu, na odcinku przylegającym do działek [...] i [...] wyznaczono linię w odległości 6 m, więc nie narusza to wskazanego przepisu rozporządzenia, ani innych przepisów prawa w tym zwłaszcza ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 260). Rozważając powyższy zarzut warto poza tym wskazać, na treść § 7 ust. 3, zdanie przedostatnie zaskarżonej uchwały, gdzie wyjaśniono czym kierowano się planując usytuowanie przyszłej zabudowy: "Generalnie przyjęto zasadę znaczniejszego oddalenia od dróg publicznych projektowanej zabudowy niż określają to przepisy szczególne, stwarzając mieszkańcom większe możliwości indywidualnego sposobu zagospodarowania zielenią przydomową i izolacyjną, głównie celem zmniejszenia poziomu hałasu". Zgodnie z treścią § 18 ust. 1 zaskarżonej uchwały jednostkę planistyczną [...], przeznaczono pod funkcje komunikacyjną – istniejące i projektowane drogi lokalne z adaptacją układu. Graniczy ona z działkami będącymi w użytkowaniu wieczystym skarżącego. Należy więc przyjąć, mając na uwadze to, że droga lokalna jest drogą publiczną, że zasada powyższa odnosi się także do jego terenów, a więc że wyznaczenie spornej linii w odległości 6 m od granicy terenu [...] znajduje umocowanie w powyższych zapisach zaskarżonej uchwały. Przeczy to postawionej przez skarżącego tezie jakoby wyznaczając sporne linie nie przestrzegano ustaleń zawartych w części tekstowej planu. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że interes prawny skarżącego nie został naruszony poprzez sprzeczność pomiędzy zapisem § 7 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały i rysunkiem planu w części odnoszącej się do nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej wzdłuż granicy terenów oznaczonych jako [...] i [...], na odcinku, na którym położone są działki [...] i [...] należące do skarżącego, ponieważ sprzeczność ta w tym zakresie nie występuje. Należy więc przyjąć, że skarżący nie wykazał, aby jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Nie wskazał takiego przepisu prawa materialnego, którego naruszenie ujemnie wpłynęło na jego sytuację prawną, uniemożliwiając jemu realizację przysługującemu prawa użytkowania wieczystego. Pozostałe zarzuty skargi nie mogły być przedmiotem rozważań sądu ponieważ dotyczą wyznaczenia terenu jednostki planistycznej [...], w stosunku do której skarżący nie ma żadnych praw. Podkreślić należy, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 usg stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Powyższe oznacza więc, że skarga złożona w trybie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia (vide: wyrok NSA z dnia 1.03.2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, dostępny na str. nsa.gov.pl). Z tych też względów należy przyjąć, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 usg orzeka się jedynie "w granicach" interesu prawnego skarżącego (vide: wyrok NSA z dnia 25.11.2008 r., sygn. akt II OSK 978/08, Lex nr 530031). Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy oznacza to, że skarżący ma uprawnienie do zaskarżenia uchwały z dnia 31.01.2005 r. w sprawie mpzp jedynie w części dotyczącej działek będących w jego użytkowaniu wieczystym. Uwzględniając powyższe orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ppsa.