II OSK 51/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 490/11 w sprawie ze skargi T. S. na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 18 listopada 2005 r., Nr XXXI/962005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości P. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Gminy Zielonka na rzecz T. S. kwotę 430 (słownie: czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Zaskarżonym wyrokiem z 13 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. S. na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 18 listopada 2005 r., Nr XXXI/96/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości P. 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Uchwałą nr XXXI/96/2005 z dnia 18 listopada 2005 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 738 z 30 grudnia 2005 r., Rada Gminy Zielonki uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Zielonki nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości P. W dniu 10 stycznia 2011 r. do Rady Gminy Zielonki wpłynęło wezwanie T. S. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego przedmiotową uchwałą, jako sprzeczną z uchwałą z dnia 20 września 2001 r., nr XXIV/24/2001 w sprawie przyjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki oraz z poprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tej miejscowości. Uchwałą z [...] lutego 2011 r. Rada Gminy Zielonki odmówiła uchylenia uchwały z 2005 r., wskazując, że nie narusza ona interesu prawnego skarżącego, bowiem jej zapisy nie są sprzeczne z przyjętym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki. 3. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę z dnia 18 listopada 2005 nr XXXI/96/2005 T. S. wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zakresie dotyczącym nieruchomości położonej w P., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] będącą jego własnością. Działka ta powstała z podziału stanowiącej własność K. S. działki nr [...] na mocy ostatecznej decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...]. Dla nieruchomości tej uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje oznaczenie [...] (zieleń nieurządzona). Według zapisów uchwały nr XIV/24/2001 z dnia 20 września 2001 roku w sprawie przyjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki w znacznej części nieruchomość znajduje się w obszarze rozwoju usług związanych z rekreacją - symbol UT - z dopuszczalną zabudową. Podobne przeznaczenie nieruchomość miała w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zapis planu powoduje, że skarżący nie jest w stanie na przedmiotowej nieruchomości zrealizować planowanej od dawna zabudowy. W związku z powyższym skarżący zarzucił naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 6, art. 9 ust. 4 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.), art. 140 k.c., art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. 4. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. S. w związku ze stwierdzeniem, że skarżący nie posiada legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W ocenie Sądu istotne znaczenie w sprawie ma fakt nabycia przez skarżącego nieruchomości objętej ustaleniami zaskarżonego planu po uchwaleniu tego planu i jego wejściu w życie. W chwili wejścia w życie kwestionowanego planu - opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 738 z dnia 30 grudnia 2005 r. - działka nr [...] nie istniała, a T. S. nie miał tytułu prawnego do działki nr [...] z której w 2008 r. powstała działka nr [...]. Skarżący nabył działkę nr [...] w 2009 r. Na tle tych ustaleń faktycznych, podzielając stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2009 r., II OSK 1715/08, Sąd I instancji zaakceptował pogląd, w świetle którego nabycie działki po dniu wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie daje nabywcy nieruchomości legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W takiej sytuacji nowy właściciel nieruchomości nie może zarzucać planowi naruszenia interesu prawnego do zagospodarowania działki innego niż ustala plan, gdyż nabywając działkę pod rządem zaskarżonego planu dany podmiot nabywa tylko takie uprawnienia, które zostały współukształtowane przez zaskarżony plan i są z tym planem zgodne. Artykuł 101 ust. 1 u.s.g. wiąże legitymację skargową nie tylko z samym dysponowaniem przez skarżącego interesem prawnym lub uprawnieniem, ale w równym stopniu - z jego naruszeniem. Naruszenie musi więc trwać od chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały do dnia jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika pewna sekwencja czasowa oddziaływania uchwały na sferę interesów prawnych i uprawnień skarżącego, bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego może każdy "czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą", co oznacza, że uchwałą mogą być naruszone tylko takie interesy lub uprawnienia, które istnieją w chwili jej podejmowania i wejścia w życie. Wskazuje na to użycie przez ustawodawcę formy dokonanej "zostały naruszone". Nabywając działkę pod rządem zaskarżonego planu skarżący nabyli tylko takie uprawnienia, które zostały współukształtowane przez zaskarżony plan. Interes prawny powstały pod rządami uchwały uwzględnia jej treść, jest nią od początku ukształtowany i o jego naruszeniu tym aktem nie można w ogóle mówić. W prawie administracyjnym sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych stanowi wyjątek wymagający oparcia w konkretnej normie prawnej wykładanej zawężająco. Nie można też tej legitymacji wywodzić z zasady prawa do sądu, gdyż gwarantuje ona dostęp do sądu podmiotom, których prawa są naruszane, a nie podmiotom, które świadomie decydują się na wejście w prawa już ukształtowane. W tych warunkach Sąd I instancji stwierdził, że wykazany brak interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu uchwały z 2005 r. uniemożliwia zarazem merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi odnoszących się do kwestionowanej uchwały. 5. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku T. S. podniósł zarzuty naruszenia: 1) prawa materialnego – art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały ze względu na brak naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia, albowiem nie występuje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego z uwagi na to, że w dacie, w której własność przedmiotowej nieruchomości przeszła na skarżącego kwestionowana uchwała już obowiązywała; 2) przepisów postępowania – art. 141 § 4 i art. 147 § 1 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi oraz poprzez jej oddalenie, mimo naruszenia interesu prawnego skarżącego. Z powołanych względów skarżący wniósł o chylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wskazanego w art. 101 ust. 1 u.s.g. dochodzi poprzez obowiązywanie uchwały (normy prawnej nielegalnej), a nie przez jej wejście w życie. Prawo własności nieruchomości jest prawem zbywalnym i wraz z jego przejściem na inny podmiot przenoszone są wszelkie związane z nim uprawnienia i obowiązki. Nie istnieje żadne normatywne ograniczenie możliwości skorzystania przez nabywcę nieruchomości z uprawnienia z art. 101 ust. 1 u.s.g. Uprawnienie to nie jest ograniczone żadnym terminem co sprawia, że można z niego skorzystać w czasie obowiązywania naruszającej interes prawny uchwały. Powołując się na aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podkreślił, że zbycie nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz skutkuje przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności. Co do zasady, nabywca nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy, jednakże warunkiem dopuszczalności takiej skargi jest uprzednie niewykonanie tego uprawnienia przez dotychczasowego właściciela (wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 186/10, ONSAiWSA 2011, nr 3, poz. 55). Innymi słowy, dopiero skorzystanie z tego uprawnienia przez dotychczasowego właściciela wyklucza możliwość złożenia skargi przez jego następcę. 6. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Zielonki wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy, trafny jest bowiem postawiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W zaskarżonym wyroku stwierdzono, że przepis ten nie pozwala przyjąć, że aktualny właściciel nieruchomości objętej postanowieniami planu posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na nabycie takiej nieruchomości po uchwaleniu tego planu i po jego wejściu w życie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu, opartego na przyjęciu, że przy wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. decydujące znaczenie ma data wejścia w życie uchwały, w całości akceptując odmienne stanowisko, przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2010 r. w sprawie II OSK 186/10, opublikowanym w ONSAiWSA 2011, nr 3, poz. 55, z którego wynika, że interes prawny, który został naruszony uchwałą nie musi się łączyć z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie uchwały, ale może wynikać z następstwa prawnego. Podobne stanowisko wskazujące, że okoliczność, iż kwestionowana uchwała weszła w życie przed nabyciem nieruchomości przez jej aktualnego właściciela nie stanowi samoistnej przeszkody (przesłanki negatywnej) do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przyjęto w wyrokach NSA z 3 listopada 2009 r., II OSK 1192/09, z 23 listopada 2010 r., II OSK 676/10 oraz z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1093/11. Z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wynika, aby interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy i jego naruszenie musiało istnieć w dacie wejścia w życie uchwały organu gminy. 8. Nie budzi wątpliwości, że u podstaw legitymacji skargowej wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., które posiadał poprzedni właściciel. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela, będącego jego następcą prawnym, niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie uprawnień, z których zbywca nieruchomości nie skorzystał, przechodzi na nabywcę. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (lub właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały. Stanowisko takie zasługuje na zaaprobowanie, gdyż, jak zauważono w wyroku w sprawie II OSK 186/10, bierze pod uwagę konstytucyjne prawo do sądu oraz konstytucyjnie chronione prawo własności. Właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 k.c.). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 Konstytucji RP). Konieczność uwzględnienia tych przepisów, jak trafnie wskazano we wskazanym powyżej wyroku z 7 kwietnia 2010 r., sprawia, że nie można przyjmować takiej wykładni omawianego przepisu, która powodowałby, że właściciel nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich praw, w tym poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego naruszający jego prawo własności. Należy podzielić pogląd, że wykładnia literalna, celowościowa i funkcjonalna przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie upoważnia do takiej interpretacji tego przepisu, która łączyłaby legitymację skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie aktu prawa miejscowego. Także zasada prawa do sądu przemawia za przyjęciem stanowiska, że legitymacja skargowa przysługuje również tym podmiotom, które w przyszłości tj. po dniu uchwalenia i wejścia w życie aktu prawa miejscowego staną się adresatem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji przyjąć należy, że związek pomiędzy własną sytuacją skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień, bądź nałożenia obowiązku w dacie wniesienia skargi (por. wyrok NSA z dn. 3.11.2009 r., sygn. akt II OSK 1192/09). 9. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu nie ma również znaczenia okoliczność, że działka o numerze ew. [...], której właścicielem jest skarżący, nie istniała w dniu wejścia w życie planu, istotne znaczenie ma bowiem tylko to, że działka ta położona jest na obszarze objętym planem, a jej poprzedni właściciel nie skorzystał z uprawnienia z art. 101 ust. 1 u.s.g. 10. W tych warunkach także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest uzasadniony, gdyż dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia art. 101 ust. 1 u.s.g. która doprowadziła do odmowy uznania legitymacji skargowej skarżącego, uniemożliwiła jednocześnie Sądowi dokonanie oceny zasadności zarzutów sformułowanych w skardze. 11. Uzasadnionej podstawy kasacyjnej nie stanowi natomiast zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. Powyższy przepis stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny stanowi inaczej. Zarzut ten należy uznać za podniesiony przedwcześnie, albowiem warunkiem jego skutecznego wniesienia jest merytoryczne rozpatrzenie skargi przez Sąd I instancji, do czego w rozpoznawanej sprawie nie doszło. 12. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.