II SA/Bd 284/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Policji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odsetek od niewypłaconego w terminie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2011-2013 oddala skargę. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2020 r., Komendant Miejski P. w B., działając na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wypłaty odsetek K. J. od niewypłaconego w terminie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2011-2013 (79 dni). W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, iż wnioskiem z dnia [...] marca 2020 roku kierowanym do Komendanta Policji zainteresowany wniósł m.in. o wypłatę odsetek od niewypłaconego w terminie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2011 - 2013. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Komendant Policji pismem za L.dz. F-WO.0151.[...].3.2019.SU poinformował, że z uwagi na brak zmiany przepisów ustawy o Policji, uwzględniających treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygnaturze akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) w zakresie wypłaty zwalnianym policjantom ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i jego wysokości, jego rozpatrzenie nastąpi w terminie późniejszym. Odpowiedzi nie należało traktować jako odmowy wypłaty. Wskazano również, że zgodnie z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których stanowi art. 61a § 1 Kpa, uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią formalną przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo zapadło już rozstrzygnięcie w tej samej sprawie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Ta ostatnia sytuacja zdaniem organu I instancji zachodzi w niniejszym przypadku, ponieważ w przedmiocie wypłaty należnych odsetek od niewypłaconych w terminie ekwiwalentów za urlop wypoczynkowy i dodatkowy, ustawa z dnia 6 kwietnia o Policji (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organom Policji kompetencje do rozstrzygania w tym zakresie. Brak przepisu materialnego pozwalającego organowi na orzekanie w zakresie odsetek stanowi uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie i prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r., (OPS 17/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 100 ) żądanie zapłaty odsetek za nieterminowe wypłacenie uposażenia i innych należności pieniężnych nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. W tym przedmiocie, w sprawie właściwy pozostaje sąd powszechny. Skoro brak jest przepisu materialnego pozwalającego organowi na orzekanie w zakresie odsetek, w ocenie organu administracji koniecznym i uzasadnionym było wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. W zażaleniu od powyższego postanowienia K. J. zarzucił, iż orzekający organ nie wziął pod uwagę dotychczasowego orzecznictwa w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, chociażby wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt OSK 2928/19, który jasno wskazuje jak organ winien interpretować obowiązujące w tym zakresie prawo. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., Komendant Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Rozpoznając przedmiotowe zażalenie organ odwoławczy wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 orzekł, iż art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą mieścić się roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto w ocenie Trybunału, w zakresie pojęcia "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne, w szczególności roszczenia o odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń. Powyższe stanowisko znalazło akceptację w orzecznictwie Sądu Najwyższego (uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05, OSNP 2006/15-16/227, Biul. SN 2006/1/22, ZNSA 2006/3/83) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r., OPS 17/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 100). Podkreślenia zdaniem organu II instancji wymaga jednak fakt, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie ustanowiono dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Organy władzy publicznej działają bowiem na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Jeśli zatem istnieje regulacja określonej pragmatyki, która przewiduje prawo do odsetek, wówczas w sprawie właściwa pozostaje droga administracyjna. Organ odwoławczy wskazał, że prawo do dochodzenia odsetek ustawowych za opóźnienie przewidują przykładowo: art 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003r. o Służbie Wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 860), art. 227 ustawy z dnia 19 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j. z 2020 r. poz. 848 ze zm.), art 111 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 305 ze zm.), art 252 ust. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 505 ze zm.). Zauważył ponadto, iż art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o Służbie Wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 860) określa również formę tegoż rozstrzygnięcia stanowiąc, iż "o odsetkach ustawowych za opóźnienie orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności". W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, że ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organom Policji kompetencje do rozstrzygania w tym zakresie, a brak przepisu materialnego pozwalającego organowi na orzekanie w zakresie odsetek stanowi uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie i prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie. W skardze do Sądu K. J. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania w przedmiocie wypłaty odsetek od niewypłaconego w terminie wyrównania za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2011 - 2013 w ilości 79 dni. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przypisanych i przeprowadzenia postępowania w trybie uproszczonym. Komendantowi Policji oraz Komendantowi Miejskiemu P. w B. skarżący zarzucił naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt. K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. Ust. 2018 r., poz. 2102), a przez to pozbawienie z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Skarżący zarzucił ponadto Komendantowi Policji oraz Komendantowi Miejskiemu P. w B. działanie, które uniemożliwiło realizację gwarantowanego w ar. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza P. do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia [...] sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.1610) (zwanej dalej ustawą o szczególnych rozwiązaniach) z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP sygn. akt. K 7/15. W uzasadnieniu zarzutów skargi jej autor podniósł, iż służbę w P. zakończył w 2013 roku odchodząc na emeryturę. W związku ze zwolnieniem ze służby wypłacono skarżącemu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za 79 dni przy zastosowaniu "przelicznika" 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wnioskiem z dnia [...].03.2020 roku skarżący zwrócił się do Komendanta Policji o ponowne ustalenie wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego wraz z ustawowymi odsetkami, jednakże Komendant Powiatowy P. w B. oraz Komendant Policji odmówili wypłaty żądanego wyrównania oraz odsetek od ekwiwalentu obliczanego według "przelicznika" 1/21 lub 1/22 części uposażenia miesięcznego jak to ma miejsce w innych służbach. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs? pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania tj. wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania, o jakich mowa w zacytowanym przepisie, to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (teza pierwsza wyroku WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14 wskazał, że z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Wymienia się tu następujące przypadki: . sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, . sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, . sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), . sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", opubl. LEX/el. 2019). W okolicznościach niniejszej sprawy art. 61 a § 1 k.p.a. został zastosowany przez organy Policji z uwagi na wystąpienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego, z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania odsetek od wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. w sprawie sygn. akt K 7/15 doszło do zmiany treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminowana została z systemu prawnego ta część tego przepisu, która ustalała wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędna do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W kwestii natomiast odsetek od niewypłaconej w terminie należności pieniężnej w postaci ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy należy wskazać, że ustawa o Policji, jak też akty wykonawcze wydane na jej podstawie, nie przewidują możliwości orzekania w tym przedmiocie przez organy Policji, a zatem na drodze administracyjnej. Tym samym, jako właściwy do rozstrzygania w tej kwestii należy uznać sąd powszechny. Droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje bowiem tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym (tak wyrok NSA z 3.02.2015 r. I OSK 1467/13) W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. (SK 12/99 OTK ZU 2000 nr 5) Trybunał orzekł, iż art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że w zakresie pojęcia sprawa cywilna mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne, w szczególności roszczenia o odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń. Zdaniem Trybunału za takim rozumieniem pojęcia sprawa cywilna przemawiają dwa rodzaje argumentów. Po pierwsze, Trybunał zwrócił uwagę, że wśród zdarzeń cywilnoprawnych tzn. powodujących powstanie, zmianę lub ustanie stosunku cywilnoprawnego przedstawiciele doktryny prawa cywilnego wymieniają akty administracyjne (np. Radwański Z., Prawo cywilne - część ogólna, Warszawa 1997, str. 182). Podkreślił również, że roszczenia cywilnoprawne wynikają z tak różnych źródeł, że trudno uznać, że źródło przesądza o charakterze stosunku prawnego. W szczególności nie można wykluczyć, że roszczenia o zapłatę powstałe na tle stosunku administracyjnoprawnego mają charakter cywilnoprawny, a spór dotyczący jego wykonania jest sprawą cywilną. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego może się bowiem zdarzyć, że między osobami pozostającymi w stałym stosunku cechującym się brakiem równorzędności np. stosunek służbowy, może dojść do ukształtowania więzi, w której podmioty te posiadają równy status. Po drugie, zdaniem Trybunału za takim rozumieniem sprawy cywilnej przemawiają również argumenty natury konstytucyjno - prawnej. Trybunał zwrócił uwagę, że w przypadku wykluczenia drogi do dochodzenia tych roszczeń przed sądami powszechnymi, osoba uprawniona do roszczenia nie dysponuje żadną możliwością realizacji swojego prawa. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wynika to z faktu, że przyjęty w Polsce model sądownictwa administracyjnego nie dopuszcza badania przez Naczelny Sąd Administracyjny cywilnoprawnych skutków niewykonania lub nienależytego wykonania legalnej i niewadliwej decyzji administracyjnej - według Trybunału wskazuje na to zestawienie art. 16, art. 20 ust. 3 i art. 31 ust. 4 obowiązującej wówczas ustawy o NSA. W takiej sytuacji wyłączenie drogi sądowej przed sądem powszechnym oznaczałoby naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu. Prawo do sądu oznacza bowiem rzeczywistą możliwość uzyskania ochrony sądowej. Trybunał Konstytucyjny wywodzi dalej, iż brak pozytywnego przepisu przewidującego dla tych spraw drogę sądową nie może być rozumiany jako wyłączenie w stosunku do nich zasad powszechnie obowiązujących w państwie prawnym. Milczenie ustawodawcy nie może być rozumiane jako równoznaczne z zamknięciem drogi sądowej, tym bardziej, iż ustawodawca przewidział w kodeksie cywilnym ogólne zasady odpowiedzialności za nieterminowe spełnienie świadczeń pieniężnych. Wydaje się, że przekonujący jest pogląd Trybunału (uchwała z dnia 25 stycznia 1995 r., W 14/94 - OTK 1995 nr 1 poz. 19), który uznał, że w tego typu sprawach przedmiotem wykładni nie są podstawowe administracyjno-prawne elementy stosunku służbowego funkcjonariuszy służb mundurowych, lecz skutki prawne wynikające z nieterminowego spełnienia świadczenia pieniężnego w postaci uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia o charakterze stałym. Owa nieterminowość stanowi w takim wypadku zdarzenie prawne o charakterze cywilnoprawnym. Dla dochodzenia roszczeń z tego tytułu droga sądowo-administracyjna nie byłaby wystarczająca, bowiem sąd administracyjny sprawuje kontrolę o charakterze zasadniczo kasacyjnym i nie dysponuje w zasadzie środkami pozwalającymi na realizację roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Konstytucyjna zasada prawa do sądu nakazuje więc uznanie właściwości sądów powszechnych. W tych okolicznościach uznając, że zgłoszone żądanie nie należy do drogi administracyjnej, uzasadniona była odmowa wszczęcia postępowania, zatem Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.