II SA/Bd 350/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasta Chełmża na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 9 stycznia 2017 r. nr 3/17 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. z urzędu zwrócić Gminie Miasta Chełmża, na jej koszt, ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego. W dniu 1 grudnia 2016r. Rada Miejska Chełmży podjęła uchwałę nr XVII/126/16 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chełmża, dla terenu przy ul. Chełmińskiej. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 stycznia 2017 r. nr 3/17 Wojewoda Kujawsko-Pomorski, na podstawie art., 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości, z uwagi na stwierdzone naruszenie obowiązujących przepisów prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lutego 2017r. Gmina Miasta Chełmża, reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasadzenie kosztów postępowania, zarzucając sprzeczność z prawem, poprzez niezgodność z: -art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na uznaniu przez organ nadzoru, że brak określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu stanowi przesłankę do unieważnienia uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 16 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. jego błędnej wykładni skutkującej stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że nie została podjęta uchwała Rady Miejskiej, która stanowi podstaw wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, a więc nie został spełniony materialny warunek dopuszczalności skargi. Ponadto z ostrożności procesowej organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Pismem z dnia 22 marca 2017r. Sąd wezwał pełnomocnika strony skarżącej do nadesłania uchwały Rady Miejskiej Chełmży stanowiącej podstawę do wniesienia przedmiotowej skargi, zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. W piśmie z dnia 4 kwietnia 2017r. powołując się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r. sygn. akt I OPS 3/12 pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, który nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. W ocenie strony skarżącej burmistrz Gminy Miasta Chełmża był umocowany z mocy prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, dlatego podejmowanie uchwały przez Radę Miejska Chełmży nie było konieczne. W związku z powyższym złożona przez wójta skarga nie jest obarczona brakiem formalnym, ponieważ została złożona przez osobę upoważnioną do działania w imieniu gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne określona w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn.zm., dalej P.p.s.a.), obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a.) W przedmiotowej sprawie przedmiot skargi Gminy Miasta Chełmża stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 9 stycznia 2017 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej Chełmży z dnia 1 grudnia 2016r. nr XVII/126/16. Tryb zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego reguluje art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). Stanowi on między innymi, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, (...), podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust. 1). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Z ustępu 4 i 5 art. 98 u.s.g. wynika, że do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, a omawiany przepis stanowi, że podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, co oznacza, że brak uchwały stanowiącej podstawę wniesienia skargi stoi na przeszkodzie do rozpoznania skargi, czyniąc ją niedopuszczalną, jak stanowi art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W żadnym przypadku decyzja o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały rady gminy czyli organu stanowiącego, nie może zapaść bez udziału samej rady. W myśl art. 98 ust. 3 u.s.g. rada gminy bierze udział w podjęciu decyzji o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego poprzez podjęcie uchwały, o której mowa w zdaniu drugim tego przepisu, natomiast w przypadku opisanym w art. 98 ust. 3a tej ustawy, gdy odczytać go dosłownie, to rada gminy jest uprawniona do wniesienia skargi. Skoro ustawodawca przyznał w art. 32 P.p.s.a. radzie gminy zdolność sądową, to zarówno przepisy ustrojowe, jak i przepisy P.p.s.a. należy interpretować w taki sposób, aby udział rady gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym był możliwy. Nie jest zasadne stanowisko strony skarżącej, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy, nie musi być - wbrew literalnemu brzmieniu art. 98 ust. 3 u.s.g. in fine -poprzedzone uchwałą tego właśnie organu gminy stanowiącą podstawę wniesienia skargi. Zdaniem Sądu, analiza i wykładnia normy art. 89 u.s.g. w kontekście samodzielności kompetencji i odrębności organów gminy, prowadzi do stwierdzenia, ze celowym zabiegiem ustawodawcy było to, że decyzję co do tego czy organ wydający akt prawny, którego nieważność stwierdził rozstrzygnięciem nadzorczym organ nadzoru - ma właśnie podjąć ten organ, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Dlatego też ustawodawca w zdaniu 2 ust. 3 art. 98 jednoznacznie zastrzegł, że podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Niespornym pozostaje, że skarżone przez Gminę Miasta Chełmża rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej Chełmży w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że warunkiem skutecznego zaskarżenia tego rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego było podjęcie w tym zakresie stosownej uchwały przez Radę Miejską, a nie samodzielna wola i działanie Burmistrza. Ustosunkowując się do powołanej przez stronę uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r. w sprawie I OPS 3/12 ONSAWA Nr 2(53) z 2013, poz.21 należy uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, co oznacza, że brak uchwały stanowiącej podstawę wniesienia skargi stoi na przeszkodzie do rozpoznania skargi, czyniąc ją niedopuszczalną, jak stanowi art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W żadnym przypadku decyzja o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały rady gminy czyli organu stanowiącego, nie może zapaść bez udziału samej rady. W myśl art. 98 ust. 3 u.s.g. rada gminy bierze udział w podjęciu decyzji o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego poprzez podjęcie uchwały, o której mowa w zdaniu drugim tego przepisu, natomiast w przypadku opisanym w art. 98 ust. 3a tej ustawy, gdy odczytać go dosłownie, to rada gminy jest uprawniona do wniesienia skargi. Skoro ustawodawca przyznał w art. 32 P.p.s.a. radzie gminy zdolność sądową, to zarówno przepisy ustrojowe, jak i przepisy P.p.s.a. należy interpretować w taki sposób, aby udział rady gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym był możliwy. Nie jest zasadne stanowisko strony skarżącej, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy, nie musi być - wbrew literalnemu brzmieniu art. 98 ust. 3 u.s.g. in fine -poprzedzone uchwałą tego właśnie organu gminy stanowiącą podstawę wniesienia skargi. Zdaniem Sądu, analiza i wykładnia normy art. 89 u.s.g. w kontekście samodzielności kompetencji i odrębności organów gminy, prowadzi do stwierdzenia, ze celowym zabiegiem ustawodawcy było to, że decyzję co do tego czy organ wydający akt prawny, którego nieważność stwierdził rozstrzygnięciem nadzorczym organ nadzoru - ma właśnie podjąć ten organ, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Dlatego też ustawodawca w zdaniu 2 ust. 3 art. 98 jednoznacznie zastrzegł, że podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Niespornym pozostaje, że skarżone przez Gminę Miasta Chełmża rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej Chełmży w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że warunkiem skutecznego zaskarżenia tego rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego było podjęcie w tym zakresie stosownej uchwały przez Radę Miejską, a nie samodzielna wola i działanie Burmistrza. Ustosunkowując się do powołanej przez stronę uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r. w sprawie I OPS 3/12 ONSAWA Nr 2(53) z 2013, poz.21 należy podkreślić że w uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, m. in., że " ... "Skoro zatem ustawodawca przewidział, jako warunek formalnoprawny, podejmowanie przez właściwy organ, czyli radę, uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru, to uchwałę taką, ze wszystkimi tego konsekwencjami w sferze procesowej, powinien wykonywać wójt, m. in. właśnie dlatego, że jest organem wykonawczym". Odróżnić bowiem należy kwestię procesowej reprezentacji gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się z jej skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, od warunków ustawowych formalnych dopuszczalności skargi. Dodatkowo zważyć należy, iż postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2016r. w sprawie I OSK 1167/16, na które powołał się pełnomocnik skarżącej w piśmie z 4 kwietnia 2017r. wskazując, że brak zarządzenia Wójta w przedmiocie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie może powodować odrzucenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, zapadło w odmiennym stanie faktycznym. W rozstrzyganej ww. postanowieniem sprawie przedmiot skargi gminy stanowiło bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia wójta, a nie uchwały rady gminy. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny podzieli pogląd, że jeśli rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały rady gminy to skargę w tym trybie wnosi gmina, ale w oparciu o uchwałę rady nakazującą wniesienie skargi, jeśli zaś rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy zarządzenia wójta, to on sam decyduje o wniesieniu skargi do sądu w imieniu gminy (zob. postanowienie NSA z 30 października 2014 r., II OSK 2894/14). Dalej NSA podkreślił, że "podjęcie przez właściwy organ aktu (zarządzenia lub uchwały) o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, wyraża wolę tego organu do zaskarżenia stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego. Natomiast wniesienie przez ten organ skargi do sądu administracyjnego na to rozstrzygnięcie nadzorcze jest wykonaniem tegoż woli. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto, że w świetle postanowień zawartych w art. 98 ust. 3 u.s.g., podjęcie przez właściwy organ stosownego aktu nakazującego zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego nie musi poprzedzać czynności wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie nadzorcze. Może być on wydany później, ponieważ chodzi w tym jedynie o to, żeby sąd administracyjny miał pewność, że organ gminy, którego zarządzenia lub uchwały dotyczy dane rozstrzygnięcie nadzorcze miał wolę zaskarżenia tego aktu nadzoru do sądu administracyjnego." W niniejszej sprawie Sąd zakreślił stronie skarżącej 7- dniowy termin do nadesłania uchwały stanowiącej podstawę wniesienia skargi, jednak w zakreślonym terminie strona skarżąca braków formalnych nie uzupełniła, a jednocześnie wyraziła błędny pogląd o braku podstaw do przedłożenia takiej uchwały. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i 6, ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 98 ust. 3 u.s.g., skarga podlegała odrzuceniu. Jednocześnie na podstawie art. 225 P.p.s.a. orzeczono z urzędu o zwrocie stronie skarżącej nadpłaconego wpisu sądowego, bowiem zgodnie z przepisem art. 100 u.s.g., postępowanie sadowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.