I OSK 1167/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1605/15 odrzucającego skargę Wójta Gminy L. na rozstrzygnięcie Wojewody M. z dnia [...] września 2015 r. nr: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w I. postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 12 stycznia 2016 r., III SA/Kr 1605/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Wójta Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z [...] września 2015 r. nr: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy L. z [...] lipca 2015 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w I. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie kwestią wymagającą rozstrzygnięcia była ocena dopuszczalności wniesienia skargi przez Wójta Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. stwierdzające nieważność jego zarządzenia w sprawie odwołania A. P. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w I. Wskazano, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. 2 2102 r., poz. 270 ze zm.), sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione w pkt. 1 – 5a tego przepisu. Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi (wyrok NSA z 8 marca 2005 r., OSK 1229/04, LEX nr 175364). Podlegająca odrzuceniu skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z [...] września 2015 r. została wniesiona przez Wójta Gminy L., co wyraźnie zaznaczono w piśmie strony z 4 stycznia 2016 r. Z art. 98 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) wynika wprost i nie budzi wątpliwości na gruncie orzecznictwa, że do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone (wyrok NSA z 14 czerwca 1999 r., II SA 1244/98). Podstawą wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uchwała lub zarządzenie organu gminy, który podjął uchwałę lub zarządzenie, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 98 ust. 3 u.s.g. Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 13 maja 1992 r., SA/Wr 529/92, ONSA 1992/2/47, w którym przyjęto, że artykuł 98 ust. 1 u.s.g. wyłącza dopuszczalność wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody przez jakikolwiek podmiot inny niż gmina lub związek komunalny nawet wówczas, gdy rozstrzygnięcie to narusza interes prawny lub uprawnienie tego podmiotu. Podobnie w wyroku NSA z 15 stycznia 1992 r., SA/Wr 22/92, ONSA 1993/1/25. Wprawdzie powołane powyżej orzeczenia zapadły na gruncie m.in. nieobowiązujących już przepisów działu VI k.p.a., ale zachowują one swoją aktualność wobec treści uregulowań art. 98 ust. 3 u.s.g. (postanowienie NSA z 3 grudnia 2003 r., II SA 3555/03). Przedmiotowa skarga została wniesiona przez Wójta Gminy L., a nie Gminę L. reprezentowaną przez Wójta, co wynika z pisma skarżącego organu z 4 stycznia 2016 r. Sąd I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 marca 2005 r., OSK 1229/04, LEX nr 175364 podkreślił, że art. 98 ust. 3 u.s.g. legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego przyznaje wyłącznie gminie lub związkowi międzygminnemu, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone. Ponadto ograniczenie legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru wynika też expressis verbis z art. 148 p.p.s.a., który stanowi "Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego uchyla ten akt". Również w nowszym orzecznictwie podkreśla się, że "stronami w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze są jedynie organ nadzoru i jednostka samorządu terytorialnego, której aktu lub czynności rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy (art. 98 ust. 3 i 3a u.s.g.). W świetle tego przepisu nie jest dopuszczalne, aby skargę na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g. mógł wnieść inny podmiot niż gmina lub związek międzygminny" (postanowienie NSA z 23 kwietnia 2014 r., II OSK 915/14, NZS 2014/3/3; postanowienie NSA z 29 października 2013 r., II OSK 2691/13, LEX nr 1435119). Skoro, skarga została wniesiona przez inny podmiot niż wymieniony w art. 98 ust. 3 u.s.g. to taka jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nawet, gdyby podzielić szeroką wykładnię art. 98 ust. 3 u.s.g., na którą powołuje się skarżący organ w piśmie z 4 stycznia 2016 r., to i tak skarga Wójta Gminy L. podlega odrzuceniu. Pismem z 21 grudnia 2015 r. wezwano Wójta tej Gminy nie tylko o sprecyzowanie określenia podmiotu skarżącego rozstrzygnięcie nadzorcze, lecz również o przedłożenie odpisu zarządzenia podjętego w trybie art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g. w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Skarżący organ nie przedłożył żądanego zarządzenia. Zatem należało zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 98 ust. 3 u.s.g., podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Z nadesłanych akt, ani z treści skargi nie wynika, by Wójt Gminy L. wydał takie zarządzenie. Podkreślono również, że w powołanym przepisie nie określono terminu, w którym uchwała bądź zarządzenie może zostać podjęte, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zarządzenie takie może być wydane i przekazane do sądu administracyjnego także (nawet) po upływie terminu do wniesienia skargi (por. postanowienie SN z 9 kwietnia 1992 r., III ARN 13/92; LEX nr 10908). Jak wyjaśnił to NSA w postanowieniu z 4 stycznia 2011 r., w sprawie II OSK 2450/10 LEX nr 743431, skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały (odpowiednio: zarządzenia), o której mowa, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Jak podkreślił NSA w postanowieniu z 1 lipca 2011 r., I OSK 1011/11: "przepis art. 98 ust. 3 u.s.g. ma charakter reguły kompetencyjnej i z tego względu nie jest zasadne odstąpienie od jego literalnego brzmienia na rzecz przyjęcia stanowiska, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie musi być poprzedzone wydaniem stosownego zarządzenia. Przepis art. 98 ust. 3 u.s.g. określa podstawę wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a podjęcie stosownego aktu (zarządzenia/uchwały) stanowi przesłankę skutecznego jej wniesienia". Skoro zatem podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, to brak zarządzenia stanowiącego podstawę wniesienia skargi, nie uzupełniony do czasu podjęcia przez sąd orzeczenia czyni ją niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, Wójt Gminy L., wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. norm procesowych, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.; 2. norm prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.s.g. oraz art. 30 i art. 26 u.s.g. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawowym błędem logicznym Sądu, w wyniku którego doszło do ustalenia braku legitymacji procesowej jest stwierdzenie, że skarga została złożona przez Wójta jako podmiot. Tymczasem wójt nie funkcjonuje w obrocie jako podmiot prawa, ale jako organ gminy będącej osobą prawną. Jest rzeczą niewątpliwą, że wójt reprezentuje gminę i w jej imieniu działa oraz występuje. Zgodnie z art. 26 u.s.g. organem wykonawczym gminy jest wójt. Z kolei art. 30 u.s.g. wskazuje na uprawnienia i zadania wójta. Jednym z nich jest określone w ust. 2 pkt 5 uprawnienie do zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. To w połączeniu z uprawnieniami wynikającymi z przepisów ustawy o systemie oświaty oznacza, że wójt jest organem uprawnionym do nawiązania stosunku pracy z dyrektorem szkoły jako placówki oświatowej gminy oraz do zmiany tych warunków tudzież jego rozwiązania, albowiem to wójt powołuje i odwołuje dyrektora szkoły. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ma wątpliwości, że stroną postępowania skargowego jest Gmina, albowiem posiada ona legitymację procesową. W imieniu gminy działa organ uprawniony do jej reprezentacji. Jednocześnie jest to organ, który podjął orzeczenie będące przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego – Wójt Gminy wydał zarządzenie o odwołaniu dyrektora szkoły. Bez względu na subiektywne odczucia wyrażone w piśmie do WSA, na które Sąd się powołuje, a z którego wynika, że to Wójt jest stroną postępowania, jego działanie ogranicza się w sensie podmiotowym do działań w imieniu Gminy. Sąd nie miał uprawnień by żądać stosownego aktu gminy w sprawie złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Jednak nawet powołany art. 98 ust. 3 u.s.g. uprawnia gminę do wystąpienia ze skargą, a podstawą wniesienia tej skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, którego sprawa dotyczy. Przepis ten przede wszystkim rozróżnia kompetencje do podjęcia decyzji do wniesienia skargi od kompetencji do samego jej złożenia. Do złożenia skargi w imieniu gminy uprawniony jest organ reprezentujący gminę, czyli wójt. Z kolei organem uprawnionym do podjęcia decyzji o wniesieniu skargi jest organ, który wydał akt będący przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. W sytuacji, gdy organem tym jest wójt, to do niego należy sama decyzja o skierowaniu skargi. Nie ma więc potrzeby uzyskiwania dodatkowych upoważnień. W sytuacji typowej, gdy skardze podlega uchwała rady gminy istotnie to rada swoistą uchwałą decyduje o wniesieniu skargi, a wójt jako organ wykonawczy realizuje wolę rady gminy. Zatem w sytuacji gdy zaskarżeniu podlega akt wydany przez wójta jako organ gminy, zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 u.s.g., niezbędnym jest decyzja organu, który wydał to zarządzenie. Ta decyzja, zdaniem skarżącego kasacyjnie, objawia się poprzez samo wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu wydanego przez skarżący organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie są trafne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi najmniejszych wątpliwości pogląd (por. w szczególności uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12 i z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15), że podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma ona zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone oraz rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, iż gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony. Niemniej jednak, w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy – w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy, gmina może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady. Podkreślić jednak należy, że ta szczególna sytuacja nie zachodzi na gruncie rozpoznawanej sprawy. W drugiej z przywołanych uchwała NSA stwierdził, że zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Realizacja zadań jest podstawową, konstytucyjnie określoną funkcją samorządu terytorialnego. Przy czym omawiany przepis przesądza, że zadania te spoczywają na samorządzie, a nie na jego organach. Natomiast poszczególne jednostki samorządu terytorialnego wykonują te zadania, o dwojakim zresztą charakterze, poprzez swoje organy. Tak więc, organy samorządu terytorialnego wykonują przede wszystkim zadania własne, ale także zadania zlecone im w drodze ustawy lub porozumienia administracyjnego z zakresu administracji rządowej. Jest to uregulowanie jak najbardziej racjonalne, ponieważ rzeczą bezsporną jest, że osoby prawne, w tym jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą wykonywać powierzonych im zadań w inny sposób niż przez swoje organy lub poprzez osoby fizyczne, które zostały zatrudnione w tym celu. Zatem organ jednostki samorządu terytorialnego lub jej pracownik wykonujący ciążące na nim zadania publiczne, sam wykonuje zadania publiczne w powierzonym mu przez przepisy prawa zakresie. Na zewnątrz jednak są to działania danej jednostki samorządu terytorialnego, za które ponosi ona odpowiedzialność (art. 417 k.c.). Z powyższych wywodów, a także z przytoczonych w skardze kasacyjnej art. 30 i art. 26 u.s.g., wypływa jednoznaczny wniosek, że wójt podejmując określone przepisami prawa publicznego akty lub czynności działa w imieniu gminy, a nie w imieniu własnym. To domniemanie może być obalone jedynie na mocy wyraźnego przepisu, który określone działanie będzie określał jako uprawnienie lub obowiązek własny organu. Takiego przepisu nie ma w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy, dlatego uznać należy, że fakt, iż skarga Wójta Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z [...] września 2015 r. nr: [...] została tak sformułowana, że można było odnieść wrażenie, iż wniósł on ją we własnym imieniu, jest niewystarczający, żeby zasadnie stwierdzić, że została ona wniesiona przez Wójta, a nie przez Gminę L. Z kolei, zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Stosownie natomiast do art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Co do zasady zatem, podjęcie stosownego aktu (zarządzenia/uchwały) stanowi przesłankę skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 1 lipca 2011 r., I OSK 1011/11). Należy podzielić pogląd, że jeśli rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały rady gminy to skargę w tym trybie wnosi gmina, ale w oparciu o uchwałę rady nakazującą wniesienie skargi, jeśli zaś rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy zarządzenia wójta, to on sam decyduje o wniesieniu skargi do sądu w imieniu gminy (zob. postanowienie NSA z 30 października 2014 r., II OSK 2894/14). Pamiętać bowiem należy, że podjęcie przez właściwy organ aktu (zarządzenia lub uchwały) o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, wyraża wolę tego organu do zaskarżenia stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego. Natomiast wniesienie przez ten organ skargi do sądu administracyjnego na to rozstrzygnięcie nadzorcze jest wykonaniem tegoż woli. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto, że w świetle postanowień zawartych w art. 98 ust. 3 u.s.g., podjęcie przez właściwy organ stosownego aktu nakazującego zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego nie musi poprzedzać czynności wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie nadzorcze. Może być on wydany później, ponieważ chodzi w tym jedynie o to, żeby sąd administracyjny miał pewność, że organ gminy, którego zarządzenia lub uchwały dotyczy dane rozstrzygnięcie nadzorcze miał wolę zaskarżenia tego aktu nadzoru do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że w niniejszej sprawie organem wydającym zarządzenie będące przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego był Wójt Gminy L. stwierdzić należy, że czynność wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie nadzorcze była poprzedzona aktem woli Wójta, chociaż nie mającym formy pisemnej, wyrażającym chęć i konieczność poddania rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M. z [...] września 2015 r. nr: [...] kontroli sądowej. Oczywistym bowiem jest, że gdyby Wójt Gminy L. nie chciał zaskarżyć tego rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, to by skargi nie wniósł. W konsekwencji, brak jest podstaw do uznania, że wobec braku spełnienia przesłanki skutecznego wniesienia skargi zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g., Sąd I instancji zobligowany był odrzucić skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Warto dodać, że zasada, zgodnie z którą "clara non sunt interpretanda", (to co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji) nie jest aktualnie powszechnie akceptowana ani w doktrynie, ani też w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśla to M. Zirk-Sadowski stwierdzając, że "dzisiaj problem bezpośredniego rozumienia tekstu prawnego budzi wiele wątpliwości" – zob. Wykładnia w prawie administracyjnym, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. t. 4, Warszawa 2012, s. 129. Zwrócił na to uwagę również Trybunał Konstytucyjny. Przykładowo, w wyroku z 13 stycznia 2005 r., P 15/02, OTK-A 2005, nr 1, poz. 4 stwierdził, że "coraz częściej, także i w orzecznictwie zasada clara non sunt interpretanda zamienia się właściwie w zasadę interpretati cessat in clarin (interpretację należy zakończyć, gdy osiągnięto jej jednoznaczny rezultat)". Jak bowiem słusznie zauważa się w orzecznictwie sądowym dopuszczalne, a nawet konieczne jest odstąpienie od wykładni językowej, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawiają nader istotne argumenty (por. wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., I FSK 1634/10) lub gdy wykładnia językowa przepisu prowadziłaby do wniosków absurdalnych (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 18). Skoro wykładnia prawa musi opierać się na założeniu racjonalności ustawodawcy, wewnętrznej spójności aktu prawnego, ale i całego sytemu prawa, to pominięcie wykładni językowej w niektórych przypadkach usprawiedliwia również konieczność nadania interpretowanym przepisom znaczenia, które uczyni je rozwiązaniami najtrafniejszymi prakseologicznie (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2011 r., III SA/Wa 2759/10). Zgodnie z aktualnymi poglądami prezentowanymi w piśmiennictwie, ograniczenie się przez sąd wyłącznie do wykładni literalnej jest wręcz niewłaściwe – konieczne jest potwierdzenie jej przez wykładnię systemową i funkcjonalną (por: M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, op. cit., s. 126-208). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.