III SA/Kr 1605/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy L na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 25 września 2015 r. nr: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy L z dnia 31 lipca 2015 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w I. postanawia odrzucić skargę. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 września 2015r. nr: [...] stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy L z dnia 31 lipca 2015 r. w sprawie odwołania A. P. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w I. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wójt Gminy L (sprecyzowanie skargi w piśmie z dnia 4 stycznia 2016 r.). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W rozpoznawanej sprawie kwestią wymagającą rozstrzygnięcia była ocena dopuszczalności wniesienia skargi przez skarżącego - Wójta Gminy L na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność jego zarządzenia w sprawie odwołania A. P. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w I. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. 2 2102 r., poz. 270 ze zm.), sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i przyczyn podmiotowych. Przyczyny podmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi (tak: wyrok NSA z dnia 8 marca 2005r. OSK 1229/04 LEX nr 175364). Podlegająca odrzuceniu skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 25 września 2015 r. nr: [...] została wniesiona przez Wójta Gminy L jako organ administracji, co wyraźnie zaznaczono w piśmie strony z dnia 4 stycznia 2016 r. Z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) wynika wprost i nie budzi wątpliwości na gruncie orzecznictwa, że do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. II SA 1244/98). Podstawą wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uchwała lub zarządzenie organu gminy, który podjął uchwałę lub zarządzenie, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1992 r. SA/Wr 529/92 ONSA 1992/2/47, w którym przyjęto, że artykuł 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) wyłącza dopuszczalność wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody przez jakikolwiek podmiot inny niż gmina lub związek komunalny nawet wówczas, gdy rozstrzygnięcie to narusza interes prawny lub uprawnienie tego podmiotu. Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 1992 r., SA/Wr 22/92 ONSA 1993/1/25. Wprawdzie powołane powyżej orzeczenia zapadły na gruncie m.in. nieobowiązujących już przepisów działu VI kpa, ale zachowują one swoją aktualność wobec treści uregulowań art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (postanowienie NSA z dn. 3 grudnia 2003 r., sygn. II SA 3555/03). Jak zauważono na wstępie przedmiotowa skarga została wniesiona przez Wójta Gminy L a nie Gminę L reprezentowaną przez Wójta, co wynika z pisma skarżącego organu z dnia 4 stycznia 2016 r. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2005 r. OSK 1229/04, LEX nr 175364 przepis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego przyznaje wyłącznie gminie lub związkowi międzygminnemu, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone. Ponadto ograniczenie legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru wynika też expressis verbis z art. 148 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego uchyla ten akt". Również w nowszym orzecznictwie podkreśla się, że "stronami w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze są jedynie organ nadzoru i jednostka samorządu terytorialnego, której aktu lub czynności rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy (art. 98 ust. 3 i 3a u.s.g.). W świetle dyspozycji tego przepisu nie jest dopuszczalne, aby skargę na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g. mógł wnieść inny podmiot niż gmina lub związek międzygminny" (postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2014 r., II OSK 915/14, NZS 2014/3/3; postanowienie NSA z dnia 29 października 2013 r., II OSK 2691/13, LEX nr 1435119). Mając na uwadze powyższe należało uznać, że skarga została wniesiona przez inny podmiot niż podmiot wymieniony w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i jako taka jest niedopuszczalna, a zatem podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nawet gdyby jednak podzielić szeroką wykładnię art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, na którą powołuje się skarżący organ w piśmie z dnia 4 stycznia 2016 r., a której Sąd nie podziela, to i tak skarga Wójta Gminy L jest skargą podlegającą odrzuceniu. Pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. wezwano Wójta Gminy L nie tylko o sprecyzowanie określenia podmiotu skarżącego rozstrzygnięcie nadzorcze, lecz również o przedłożenia odpisu zarządzenia podjętego w trybie art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Skarżący organ nie przedłożył żądanego zarządzenia podjętego w trybie art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Z nadesłanych akt, ani z treści skargi nie wynika, by Wójt Gminy L wydał zarządzenie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W powołanym wyżej przepisie nie określono terminu, w którym uchwała bądź zarządzenie może zostać podjęte, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, a skład orzekający ten pogląd podziela, że zarządzenie takie może być wydane i przekazane do sądu administracyjnego także (nawet) po upływie terminu do wniesienia skargi (por. postanowienie SN z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 13/92; LEX nr 10908). Jak wyjaśnił to NSA w postanowieniu z dnia 4 stycznia 2011 r. w sprawie II OSK 2450/10 LEX nr 743431, skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały (odpowiednio: zarządzenia), o której mowa, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 lipca 2011 r., I OSK 1011/11, Lex 1082558: "nie jest zasadne stanowisko, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze, nie musi być - wbrew literalnemu brzmieniu art. 98 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym - poprzedzone zarządzeniem o wniesieniu takiej skargi. Przepis art. 98 ust. 3 tej ustawy ma charakter reguły kompetencyjnej i z tego względu nie jest zasadne odstąpienie od jego literalnego brzmienia na rzecz przyjęcia stanowiska, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie musi być poprzedzone wydaniem stosownego zarządzenia. Przepis art. 98 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym określa podstawę wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a podjęcie stosownego aktu (zarządzenia/uchwały) stanowi przesłankę skutecznego jej wniesienia". Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny również w postanowieniu z dnia 25 września 2014 r., II OSK 2527/14. Skoro podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, to brak zarządzenia stanowiącego podstawę wniesienia skargi, nie uzupełniony do czasu podjęcia przez sąd orzeczenia, stoi na przeszkodzie do rozpoznania skargi, czyniąc ją niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.