II OSK 2527/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 25 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 133/14 odrzucającego skargę Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności Zarządzenia [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2013 r. w sprawie wycinki drzew w drodze będącej we władaniu gminy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 133/14 odrzucił skargę Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2013 r. w sprawie wycinki drzew w drodze będącej we władaniu gminy. Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 2 maja 2014 r. wezwano pełnomocnika Gminy S. w oparciu o art. 65 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., do przedłożenia odpisu zarządzenia podjętego w trybie art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej u.s.g., w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Skarżąca gmina nie przedłożyła żądanego zarządzenia, a jej pełnomocnik na rozprawie przed sądem administracyjnym oświadczył, że nie dysponuje odpisem zarządzenia podjętego w trybie art. 98 ust. 3 zdanie drugie u.s.g. Odrzucając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przewidują przepisy art. 98 u.s.g., które stanowią, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust. 1). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Z nadesłanych akt, ani z treści skargi nie wynika, by Wójt Gminy S. wydał zarządzenie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g. W powołanym wyżej przepisie nie określono terminu, w którym uchwała bądź zarządzenie może zostać podjęte, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, a Sąd ten pogląd podzielił, że zarządzenie takie może być wydane i przekazane do sądu administracyjnego także (nawet) po upływie terminu do wniesienia skargi (por. postanowienie SN z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 13/92; LEX nr 10908). Jak wyjaśnił to NSA w postanowieniu z dnia 4 stycznia 2011 r. w sprawie II OSK 2450/10 LEX nr 743431, skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały (odpowiednio: zarządzenia), o której mowa, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 lipca 2011 r., I OSK 1011/11, Lex 1082558: "nie jest zasadne stanowisko, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze, nie musi być - wbrew literalnemu brzmieniu art. 98 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym - poprzedzone zarządzeniem o wniesieniu takiej skargi. Przepis art. 98 ust. 3 tej ustawy ma charakter reguły kompetencyjnej i z tego względu nie jest zasadne odstąpienie od jego literalnego brzmienia na rzecz przyjęcia stanowiska, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie musi być poprzedzone wydaniem stosownego zarządzenia. Przepis art. 98 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym określa podstawę wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a podjęcie stosownego aktu (zarządzenia/uchwały) stanowi przesłankę skutecznego jej wniesienia". Wobec powyższego, Sąd I instancji uznał, że skoro podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, to brak zarządzenia stanowiącego podstawę wniesienia skargi, nie uzupełniony do czasu podjęcia przez sąd orzeczenia, stoi na przeszkodzie do rozpoznania skargi, czyniąc ją niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Gmina S., zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe jego zastosowanie, albowiem skarżąca została błędnie, a przez to nieskutecznie wezwana do usunięcia braku zarządzenia wydanego w trybie art. 98 § 3 u.s.g. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca została błędnie wezwana do przedłożenia uchwały podjętej w trybie art. 98 § 3 u.s.g., podczas gdy w sprawie konieczne było przedłożenie zarządzenia Wójta Gminy S., co zdaniem skarżącej kasacyjnie stanowi rażące naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. Skarżąca wskazała, że w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych należy dokładnie określić konieczne poprawki i uzupełnienia oraz wyznaczyć siedmiodniowy termin na ich dokonanie. Ponadto, wnoszący pismo w sposób niebudzący wątpliwości winien być pouczony o skutkach nieusunięcia braków formalnych pisma w terminie. Brak takiego pouczenia lub jego niedokładność powodująca wątpliwość co do prawidłowości wezwania o uzupełnienie braków wyklucza możliwość zastosowania rygoru pozostawienia pisma bez rozpoznania, względnie jego odrzucenia. Ponadto, skarżąca podniosła, że wadliwość skargi polegająca na tym, że została ona wniesiona bez podjęcia uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g. może ulec konwalidacji aż do czasu jej rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Mając to na uwadze, skarżąca kasacyjnie załączyła zarządzenie nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2014 r. i wniosła o dopuszczenie dowodu z tego zarządzenia na okoliczność wypełnienia przez skarżącą wymogów z art. 98 § 3 u.s.g. oraz skutecznej konwalidacji tego braku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g., podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Powołany przepis określa podstawę wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a podjęcie stosownego aktu (zarządzenia/uchwały) stanowi przesłankę skutecznego jej wniesienia (zob. postanowienie NSA z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1011/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). W przepisie powyższym nie określono terminu, w którym akt taki winien zostać podjęty. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że omawiany przepis powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Z tego też względu w orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego (zob. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 787/07, z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1158/07; z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1011/11, z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2450/10, z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 106/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu przed Sądem I instancji, pismem z dnia 3 lutego 2014 r., wezwano pełnomocnika skarżącej Gminy do przedłożenia odpisu uchwały podjętej w trybie art. 98 ust. 3 zdanie drugie u.s.g. w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, okoliczność, że w wezwaniu określono przedmiotowy akt jako "uchwałę", nie zaś jako "zarządzenie" nie stanowi uchybienia powodującego wątpliwości co do prawidłowości wezwania. Z wezwania tego wynika bowiem jednoznacznie, że chodzi o akt podjęty na podstawie art. 98 ust. 3 zdanie 2 u.s.g. Zwłaszcza profesjonalny pełnomocnik nie powinien mieć problemu z odczytaniem jego treści. Ponadto, należy dodatkowo zauważyć, że Sąd I instancji ponowił wezwanie, pismem z dnia 2 maja 2014 r. wzywając pełnomocnika skarżącej Gminy do przedłożenia zarządzenia podjętego w trybie art. 98 ust. 3 zdanie drugie u.s.g. w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie zostało wysłane pełnomocnikowi skarżącej Gminy drogą faksową w dniu 5 maja 2014 r. Pełnomocnik nie przedłożył stosownego zarządzenia. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 15 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie dysponuje odpisem zarządzenia podjętego w trybie art. 98 ust. 3 zdanie drugie u.s.g. Skoro więc skarżąca Gmina do dnia wydania przez Sąd rozstrzygnięcia w sprawie nie przedłożyła zarządzenia wydanego w trybie art. 98 ust. 3 zdanie drugie u.s.g., Sąd I instancji - wobec braku spełnienia przesłanki skutecznego wniesienia skargi - zobligowany był skargę odrzucić. Należy również zauważyć, że podstawą odrzucenia skargi był art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., nie zaś jak wskazano w skardze kasacyjnej art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skoro bowiem, jak przyjęto powyżej, zarządzenie wójta gminy mogło być przedstawione do czasu rozpoznania sprawy przez sąd, to nieuzupełnienie tego braku w wyznaczonym terminie nie mogło uzasadniać odrzucenia skargi. Podstawą odrzucenia skargi było uznanie, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na brak przedłożenia do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd zarządzenia, którego wydanie warunkowało skuteczne wniesienie skargi. Nie sposób podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że w wyniku wydania przez Wójta Gminy S. zarządzenia Nr [...] doszło do skutecznej konwalidacji braku uniemożliwiającego merytoryczne rozpoznanie sprawy. Zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy S. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. zostało wydane w dniu [...] lipca 2014 r., a więc już po wydaniu przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia w sprawie. Mając powyższe na względzie, uznając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 5