II SA/Bd 354/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. P.G.P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę. II SA/Bd 354/13 Uzasadnienie Skarżący J. i G. P. pismem z dnia [...], na podstawie art. 58 § 1 i 2 kpa wnieśli o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie PINB w Ch. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia - w wys. [...] zł z dnia [...]. W uzasadnieniu wniosku podnieśli co następuje : Przed organem I instancji - Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ch. toczyło się postępowanie egzekucyjne w przedmiocie rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Organ I instancji - twierdząc, że wybrał formę grzywny w celu przymuszenia, jako mniej uciążliwy środek - wydał w dniu [....] postanowienie, w którym pouczono o prawie złożenia zażalenia. Przesyłkę poleconą za dowodem doręczenia, zawierającą postanowienie PINB odebrała matka skarżących podczas ich nieobecności w miejscu zamieszkania. Z uwagi na swój wiek oraz stan zdrowia, zapominając o dacie odbioru wskazała zupełnie inną datę. Był to okres świąteczny /[...]/. Składając zażalenie w dniu [...] skarżący byli przekonani, że zachowali ustawowy termin, siedmiodniowy, wynikający z pouczenia o możliwości odwołania. W dniu składania zażalenia - osobiście w siedzibie organu 1 instancji -stwierdzono, że nastąpił upływ terminu, ale jednocześnie nikt nie pouczył ich, że winni w tej sytuacji jednocześnie złożyć wniosek - prośbę o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowego zażalenia. Zażalenie przyjęto i przesłano do właściwego organu. WINB w B., który - niewątpliwie nie miał innej możliwości, jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W tej sytuacji - wobec braku możliwości skorzystania z treści art. 58 kpa z powodu nie pouczenia, wnieśli o uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie PINB w Ch. Podnieśli jednocześnie, że uchybienie terminu jest nieznaczne, jak również niezawinione przez nich. W ich interesie było bowiem złożenie w przewidzianym siedmiodniowym terminie - zażalenia. Uzupełniając powyższy wniosek na wezwanie organu, w piśmie z dnia [...] skarżący dodatkowo wyjaśnili, że przesyłkę poleconą za dowodem doręczenia zawierającą postanowienie PINB odebrała ich matka, która z uwagi na swój wiek (76 lat) oraz stan zdrowia zapomniała przekazać im, podczas rozmowy telefonicznej w dniu [...] o odebraniu listów poleconych. Po powrocie do domu w dniu [...] i przeczytaniu postanowienia PINB udali się do siedziby organu, gdzie inspektor powiadomił ich o możliwości złożenia zażalenia na postanowienie. Uczynili to [...]. Zostali wtedy poinformowani przez sekretarkę o przekroczeniu terminu do złożenia zażalenia. Nie pouczono ich jednak o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu w trybie art. 58 kpa. Składając zażalenie byli przekonani, że termin został zachowany. Skarżący stwierdzili, że przedmiot sprawy jest dla nich tak istotny, że z własnej winy nie dopuściliby do przekroczenia terminu, co umożliwiałoby rozpoznanie zażalenia. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB), postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 123 w związku z art. 58 § 1 i art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz.1071), po rozpatrzeniu wniosku Państwa J. i G. P. z dnia [...], uzupełnionego pismem z dnia [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ch. z dnia [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 i 2 kpa, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, więc iż istnieją cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą być spełnione łącznie, aby organ administracji mógł przywrócić termin do dokonania czynności wskazanej we wniosku o przywrócenie terminu: 1) uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku winy, 2) wniesienie wniosku o przywrócenie terminu. 3) dochowanie siedmiodniowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, 4) dopełnienie wraz z wniesieniem żądania o przywrócenie terminu czynności, dla której termin był określony. Organ podkreślił, że z merytorycznego punktu widzenia zasadniczym obowiązkiem wnoszącego o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej jest uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Następnie wyjaśnił, że instytucja przywrócenia terminu ma charakter wyjątkowy i dlatego powinna być stosowana w nadzwyczajnych przypadkach. By wykazać, iż uchybienie terminu w przedmiotowej sprawie nastąpiło bez winy strony, powinna ona uprawdopodobnić, że pomimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności procesowej (tj. wnieść zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ch. z dnia [....]) w terminie, z powodu istnienia przez cały czas biegu tegoż terminu przeszkód trudnych do przezwyciężenia. Wskazał, że takie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu z dnia 29 marca 2006 r. (IV SA/Wa 1559/05, LexPolonica nr 1904978) stwierdzając, że kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej nie jest zatem dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W konsekwencji to na stronie ciąży obowiązek uwiarygodnienia, poprzez przedstawienie stosownej argumentacji, że dochowała ona należytej staranności, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanego. Organ podkreślił, że osoba zainteresowana powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej i trwała aż do wystąpienia z wnioskiem). Generalnie zatem brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wówczas, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Powyższe stwierdzenia znajdują potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - tak np. Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w wyroku z dnia 8 lipca 1998 r. (I SA/Lu 727/97, LexPolonica nr 341817). WINB wskazał następnie, że zgodnie z zapisem art. 43 kpa, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W rozpoznawanym przypadku przesyłkę zawierającą przedmiotowe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ch. nr [....] z dnia [...] została doręczona stronie w dniu [...], czego dowodem jest załączone do akt sprawy pocztowe potwierdzenie jej odbioru (przesyłka została odebrana przez matkę Pana G. P.). W związku z powyższym termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu [..], natomiast wnioskodawca złożył zażalenie osobiście w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ch. w dniu [...]. W tym stanie rzeczy bezspornym jest, zdaniem organu, iż rzeczone postanowienie zostało wnioskodawcą skutecznie doręczone, a w swoim wniosku skarżący nie uprawdopodobnili, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez ich winy. Biorąc pod uwagę powyższe należało zdaniem organu uznać wniosek skarżących za bezpodstawny. W skardze na powyższe postanowienie WINB, skarżący, zarzucając naruszenie art. 43 kpa poprzez uznanie za skutecznie doręczenie korespondencji, oraz naruszenie art. 58 § 1 kpa á contrario, przez odmowę przywrócenia terminu, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do dalszego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, iż postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia jest sprzeczne z obowiązującym prawem, krzywdzące dla strony postępowania i merytorycznie nieuzasadnione. Wskazali, że zgodnie z treścią art. 58 § 1 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że strona skarżąca uchybiła zakreślonemu przez ustawodawcę terminowy bez swojej winy. Skarżący pozostawali w błędnym przekonaniu co do daty doręczonej korespondencji, co skutkowało ustaleniem całkowicie błędnej daty upływu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Podnieśli, że doręczenie pisma w sposób określony w art. 43 kpa stwarza domniemanie doręczenia pisma adresatowi, które jednak może być obalone dowodem przeciwnym. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Obalenie domniemania o doręczeniu pisma rodzi prawo do przywrócenia stronie terminu do dokonania określonej czynności prawnej na podstawie art. 58 kpa (tak WSA w wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 2033/09). W swoim wniosku o przywrócenie terminu skarżący dokładnie opisali stan faktyczny oraz przytoczyli okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniosku. Wskazał, i że wedle treści art. 43 kpa w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Z treści tego przepisu nie wynika, że norma prawna w nim zawarta wymaga, aby "podjęcie się oddania pisma adresatowi" miało formułę wyraźnego oświadczenia, z którego treści wynika zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie do osobistego oddania go adresatowi. Dla skutecznego doręczenia pisma wystarczy, aby na podpisywanym przez domownika potwierdzeniu odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi (tak NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2070/10). Nie można też domniemywać, że skoro na potwierdzeniu doręczenia są wydrukowane różnej treści formułki związane z doręczeniem - to oznacza, to iż doręczający w sposób właściwy poinformował odbiorcę o jego obowiązkach i zobowiązaniach. O skuteczności doręczenia przesyłki adresatowi decyduje prawidłowo wypełniony przez doręczyciela dokument potwierdzenia odbioru przesyłki, z którego powinno wynikać w sposób nie budzący wątpliwości komu i kiedy przesyłka została doręczona. Nadto odbierający pismo winien stwierdzić tę okoliczność własnoręcznym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. W sytuacji jednak, gdy pismo odbiera nie adresat, lecz jego domownik, tak jak stanowi o tym art. 43 kpa, konieczne jest, aby była to osoba dorosła, która podjęła się oddania pisma adresatowi. W realiach niniejszej sprawy, zdaniem skarżących nie budzi wątpliwości, iż doręczenie było wadliwe, albowiem domownik nie przekazał skarżącym prawidłowej informacji. Nie jest zatem zrozumiałe, dlaczego organ administracji publicznej w swym postanowieniu odnosi się do lekkiej postaci winy, skoro w niniejszym przypadku nie można mówić o jakimkolwiek stopniu winy po stronie skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej w skrócie jako "ppsa", sąd orzeka na podstawie akt sprawy, oraz stosownie do treści art. 134 §1 ppsa, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa. Zaskarżone postanowienie WINB wydane zostało na podstawie art. 123 w związku z art. 58 i art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa". Z uwagi na kierunek rozważań sądu znaczenie ma głównie art. 58 kpa. Zgodnie z tym przepisem w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Zgodzić należy się z organem II instancji, że z powyższego przepisu wynikają aż cztery przesłanki przywrócenia terminu i że organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, tylko wtedy, gdy zostaną one spełnione łącznie to jest, gdy: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego, b) brak winy zostanie uprawdopodobniony, c) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, d) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Nie spełnienie choć jednej z tych przesłanek uniemożliwia organowi przywrócenie terminu. W sprawie niniejszej nie została spełniona żadna z powyżej wymienionych przesłanek. Z przedłożonych sądowi akt administracyjnych bezspornie wynika, że postanowienie PINB z dnia [....] o nałożeniu na skarżących jednorazowej grzywny w celu przymuszenia odebrała w dniu [....] matka skarżącego – dorosły domownik. Doręczenie to należy uznać za skuteczne. Zgodnie bowiem z treścią art. 43 kpa, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Termin do złożenia zażalenia na to postanowienie, wynoszący zgodnie z art. 141 § 2 kpa siedem dni, minął więc dla skarżących z dniem [...]. Tymczasem skarżący złożyli osobiście zażalenie (datowane wprawdzie na dzień [....]), w sekretariacie PINB dopiero w dniu [...], a więc z przekroczeniem terminu. Nie załączyli do niego wniosku o przywrócenie terminu. Postanowieniem z dnia [..], na podstawie art. 134 kpa WINB stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, wyjaśniając, że postanowienie PINB z dnia [....] zostało skutecznie doręczone skarżącym w dniu [...] i że wobec tego termin do wniesienia zażalenia upłynął dla nich z dniem [...]. Wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia skarżący złożyli w WINB dopiero w dniu [...], a w dniu [....] załączyli do niego, po wezwaniu WINB zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...]. Jako okoliczność uprawdopodobniającą brak winy w uchybieniu terminu skarżący wskazali, to że przesyłkę poleconą zawierającą postanowienie PINB, pod ich nieobecność w domu odebrała matka, która z powodu swojego wieku (76 lat), jak i stanu zdrowia zapomniała daty odbioru tej przesyłki i wskazała im inną datę. Odnosząc się do powyższego warto podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie jest utrwalony pogląd co do tego, że przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy jego uchybienie nastąpiło wskutek przeszkody, której osoba nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, oraz że jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej o swoje interesy i że o braku winy można mówić jedynie wówczas, gdy dopełnieniu obowiązku stanęła na przeszkodzie okoliczność nie do przezwyciężenia, eliminująca nie tylko możliwość złożenia pisma procesowego w terminie, ale wykluczająca w ogóle normalne działanie (Wróbel A. Komentarz aktualizowany do art. 58 kpa – pkt 6; SIP Lex). Okoliczności, jakie przedstawili skarżący nie można uznać za przeszkodę nie dającą się usunąć. Nawet przy zachowaniu zwykłej staranności możliwym było w ich sytuacji złożenie zażalenia w terminie. Wiedząc, że pozostająca w domu matka jest w wieku podeszłym oraz, że jest schorowana, skarżący powinni spowodować, że po odebraniu korespondencji przez nią, jakaś inna zaufana osoba przekazałaby im jej treść, albo sami wrócić do domu wcześniej w celu zapoznania się z treścią pisma. Zwłaszcza, że skarżący powinni spodziewać się korespondencji od PINB. W dniu [...] odebrali bowiem upomnienie, w którym wzywano ich do wykonania obowiązku rozbiórki, informując jednocześnie o groźbie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku. O tym, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany, skarżący jako jedyni zobowiązani do jego wykonania oczywiście wiedzieli. Wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny było więc tylko kwestią czasu, co skarżący dbając o swoje interesy powinni i mogli przewidzieć. Ażeby reagować zgodnie z własnym interesem powinni zatem zapewnić sobie możliwość zapoznania się z przychodzącą do nich korespondencją, co nie jest szczególnie trudne i oprócz przykładowo tylko wymienionych powyżej sposobów, jest możliwe także w innej, być może bardziej odpowiedniej formie. Warto zwrócić uwagę także na to, że skarżący, jak wyjaśnili wrócili do domu w dniu [...]. W tym dniu powinni więc zapoznać się z doręczoną im korespondencją i zorientować się, że w dniu [...] minął termin do złożenia zażalenia – w postanowieniu z dnia [....] zawarto stosowne, czytelne i jasne pouczenie o możliwościach jego zaskarżenia, dzięki któremu łatwo można było ustalić jakie czynności procesowe można wykonać. Mimo tego zażalenie złożyli dopiero w dniu [...], i to w przekonaniu, że zachowali termin (vide: pismo skarżących z dnia [...]), ale datowali je na dzień [...]. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że nawet gdyby skarżących pouczono o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, czego jak twierdzą nie zrobiono i gdyby zachowali warunki formalne do jego złożenia, to i tak niemożliwym byłoby przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, ponieważ przedstawiony przez skarżących powód uchybienia terminu nie uprawdopodabnia braku ich winy w uchybieniu terminu. Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób skutkujący jego uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 ppsa o oddaleniu skargi.