II SA/Bd 356/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz J. S. kwotę [...](dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy, na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 921 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013r. poz. 1414; zwanej w skrócie "u.t.d.") nałożył na skarżącego J. S. (P. T. C. – H. J. S.) karę pieniężną w wysokości [...] zł. W oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli organ ustalił trzy rodzaje naruszeń w zakresie czasu pracy kierowców zatrudnianych przez skarżącego: - przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu (art. 92a ust. 1 i 3 oraz lp. 5.1 (5.1.1. i 5.1.2 załącznika nr [...] do u.t.d.), - prowadzenie pojazdu przez okres dłuższy niż 4,5 godziny bez wymaganej przerwy (art. 92a ust. 1 i 3 oraz lp. 5.2. (lp.5.2.1. i 5.2.2.) załącznika nr [...] do u.t.d.) - skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego (art. 92a ust. 1 i 3 oraz lp. 5.3 (5.3.1. i 5.3.2 załącznika nr [...] do u.t.d.). Poszczególne wypadki naruszeń organ ujął w tabeli zawierającej podstawę prawną stwierdzonego naruszenia, opis naruszenia oraz karę pieniężną za stwierdzone naruszenie, jak również wskazanie naruszonych norm rozporządzenia (WE) 561/2006. W szczególności organ ustalił, że kierowca P. Z. K. w dniach 7 – [...] maja 2015 r. dopuścił się przekroczenia zarówno maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu jak też skrócenia dziennego czasu odpoczynku. W punkcie 1 ppkt 1 tabeli stanowiącej uzasadnienie organ pierwszej instancji wskazał, że dzienny okres prowadzenia pojazdu (okres pomiędzy każdymi dwoma okresami dziennego odpoczynku lub między okres dziennego i tygodniowego odpoczynku) dla ww. kierowcy rozpoczął się w dniu [...] maja 2015 r. o godzinie 5:56, a zakończył w dniu [...] maja 2015 r. o godzinie 18:18. W okresie tym kierowca prowadził pojazd łącznie przez 16 godzin i 25 minut. Przekroczył zatem maksymalny dopuszczalny czas prowadzenia pojazdu (10 godzin) o 6 godzin i 25 minut. Brak dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu pracy prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Z kolei w pkt 3 ppkt 3 tabeli stanowiącej uzasadnienie organ wskazał, że ww. kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku. W dniu [...] maja 2015 r. o godzinie 5:56 kierowca rozpoczął 24 – godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać minimum 9 – godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 6 godzin i 43 minuty nieprzerwanego odpoczynku (od godziny 23:05 7 maja do godziny 5:48 dnia [...] maja 2015 r.). Kierowca skrócił zatem dzienny czas odpoczynku o 2 godziny i 17 minut. Brak dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu pracy prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. W złożonym odwołaniu skarżący zarzucił naruszeni art. 8, 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowicie niezrozumiałe sformułowanie uzasadnienia decyzji oraz naruszenie zasady praworządności i zasady legalizmu poprzez dwukrotne ukaranie skarżącego za jeden stan faktyczny. Odwołujący wskazał, że wskazane w pkt 2 uzasadnienia naruszenie nie jest sankcjonowane w obowiązujących przepisach. W punkcie tym organ nałożył karę w wysokości [...] zł za naruszenie w postaci prowadzenia pojazdu przez okres 4,5 godziny bez wymaganej przerwy, wskazując jako podstawę prawną lp.5.2.1. oraz 5.2.2. załącznika nr [...] do u.t.p. Tymczasem przepisy te dają podstawę nałożenia kary za inne naruszenie tj. za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut. Ponadto organ nałożył dwie kary za jedno, podlegające ukaraniu zachowanie kierowcy. Organ ocenił, że kierowca P. K. skrócił dzienny czas odpoczynku w dniach 7/8 maja w związku z czym nałożona została kara administracyjna w wysokości [...] zł. Na kanwie tego samego stanu faktycznego organ uznał, że przedmiotowe skrócenie odpoczynku doprowadziło do przekroczenia w tym samym okresie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, za co nałożona została kara w wysokości [...] zł. Odwołujący powołał się w tym względzie na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2015 r. (sygn. akt II SA/Gl 924/14), stwierdzający, że nie jest dopuszczalne dwukrotne karanie kontrolowanego sankcjami administracyjnymi za to samo zachowanie naruszające przepisy prawa, nawet jeżeli sankcje te określają różne przepisy. W wyniku rozpatrzenia odwołania Okręgowy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w B., decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po wskazaniu na treść art. 92a ust. 1 u.t.p., okoliczność dokonania przez organ I instancji kontroli, rodzaj i ilość stwierdzonych przez organ I instancji uchybień oraz treść decyzji organu I instancji - organ odwoławczy stwierdził, że w świetle ustaleń zawartych w protokole kontroli wysokość kar została ustalona prawidłowo. Ponadto organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie popełnił błędu określając naruszenie z pozycji 5.2 załącznika nr [...] do u.t.p. jako "prowadzenie pojazdu przez okres dłuższy niż 4,5 godziny", mimo że w załączniku figuruje jako "przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy". Zgodnie z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, po okresie prowadzenia pojazdu trwającym 4,5 godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej 45 minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. W świetle tego przepisu maksymalnym czasem prowadzenia pojazdu bez przerwy jest właśnie 4,5 godziny. Takie określenie naruszenia w decyzji czyni ją możliwie czytelną dla strony. Za niezasadny organ odwoławczy uznał także zarzut dwukrotnego ukarania za ten sam czyn. Organ wskazał, że skrócenie dobowego odpoczynku przez kierowcę P. K. spowodowało zarazem przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu. Jednym czynem naruszono dwa przepisy prawa, a w konsekwencji organ był obowiązany wymierzyć dwie kary. W tym względzie organ powołał się na wyrok NSA z dnia 16 lipca 2015 r. (sygn. akt II GSK 1276/14). Organ odwoławczy za niezasadny uznał także zarzut niezrozumiałości uzasadnienia decyzji wskazując, że zaskarżona decyzja zawiera dokładne opisy stwierdzonych naruszeń, zdaniem organu zrozumiałe dla adresata zajmującego się zawodowo transportem drogowym. W skardze do sądu J. S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 15 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") poprzez ograniczenie się przez organ odwoławczy jedynie do odparcia zarzutów odwołania i zaniechania analizy całości sprawy. Skarżący podtrzymał podnoszony w toku postępowania administracyjnego zarzut bezpodstawnego ukarania za jeden stan faktyczny tj. nałożenie kary za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przez kierowcę w dniu 7/8 maja 2015 r. a jednocześnie w oparciu o ten sam stan faktyczny nałożenie kary w wysokości [...] zł za przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu. W tym względzie skarżący ponownie odwołał się do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn.. akt II SA/Gl 924/14. Ponadto skarżący zarzucił, że organ odwoławczy bezpodstawnie powołuje się na wyrok NSA z dnia 16 lipca 2015 r. (sygn. akt II GSK 1276/14), jako że w treści tego wyroku w żaden sposób nie można wywodzić, że Sąd zaakceptował praktykę podwójnego karania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. W szczególności, odnośnie zarzutu podwójnego ukarania za ten sam czyn wskazał, że zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy podlega karze pieniężnej za każde naruszenie, co oznacza że obowiązuje zasada "ile naruszeń, tyle kar." Podniósł także, że powołany przez skarżącego wyrok WSA w Gliwicach dotyczy innego rodzaju naruszeń: na przedsiębiorcę została nałożona kara za naruszenie wczytywania danych z urządzenia rejestrującego oraz za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych z tachografu cyfrowego. Drugie naruszenie było konieczną konsekwencją pierwszego: skoro przedsiębiorca nie mógł, z powodu uszkodzenia urządzenia, wczytać danych, tym samym nie mógł ich okazać organowi. Wymierzenie dwóch kar w takiej sytuacji było bezzasadne. W przedmiotowej sprawie natomiast skrócenie dziennego odpoczynku nie musiało nieuchronnie prowadzić do przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu. Kierowca mógł po zakończeniu odpoczynku wykonywać inne czynności zaliczane do czasu pracy, a niebędące prowadzeniem pojazdu. W takim przypadku doszłoby tylko do jednego naruszenia, a w konsekwencji - jednej kary. Skoro jednak nastąpiło zarówno skrócenie odpoczynku, jak i przekroczenie dziennego okresu prowadzenia pojazdu, należało wymierzyć odrębną karę za każde z tych naruszeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska skarżącego. Nie jest trafny zarzut, iż nie można jednocześnie karać za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu i skrócenie dziennego czasu odpoczynku ponieważ dochodzi do podwójnego ukarania za ten sam czyn. Dzienny czas prowadzenia pojazdu oraz dzienny okres odpoczynku do dwa odrębne wymogi odnośnie sposobu organizacji pracy kierowcy, uregulowane w przepisach rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006). Przekroczenie maksymalnego okresu jazdy dziennej i skrócenie dziennego czasu odpoczynku stanowią dwa odrębne naruszenia, podlegające odrębnej regulacji i innemu sposobowi obliczania ich wielkości. Skrócenie dziennego czasu odpoczynku nie musi automatycznie prowadzić do przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu i odwrotnie - można przekroczyć dzienny czas prowadzenia pojazdu i jednocześnie wykorzystać prawidłowy okres odpoczynku. "Skrócony dzienny okres odpoczynku" oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 9 godzin. Wynika to wprost z art. 4 lit. g rozporządzenia nr 561/2006, a czas odpoczynku nie spełniający tej normy nie może być potraktowany jako "dzienny okres odpoczynku''. Termin "dzienny czas prowadzenia pojazdu " należy interpretować jako łączny czas prowadzenia pojazdu od zakończenia jednego prawidłowego dziennego okresu odpoczynku do rozpoczęcia następnego prawidłowego dziennego okresu odpoczynku. Jeżeli kierowca nie wykorzysta minimalnego odpoczynku dziennego, to należy ustalić następny prawidłowy okres odpoczynku. Czas jazdy pomiędzy dwoma prawidłowymi okresami odpoczynku jest sumowany i stanowi jeden okres jazdy dziennej. Wynika to wprost z art. 4 lit. k rozporządzenia nr 561/2006. Dodać należy, iż o odrębności i wzajemnej niezależności tych naruszeń świadczą także odrębne kary wskazane w załączniku do ustawy o transporcie drogowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2009 r. sygn. akt. VI SA/Wa 1255/09 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 699/11). Zasadny jest natomiast zarzut, iż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania poprzez ograniczenie się w swojej decyzji wyłącznie do rozpatrzenia zarzutów odwołania. W myśl art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Powyższe rodzi taki skutek, że wydanie decyzji przez każdy z organów administracji publicznej musi być poprzedzone samodzielnym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa. Sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy (przez organ pierwszej instancji) jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Stąd też nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. (B.Adamiak (w:) B.Adamiak,J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2005 r., s.96-97). Dlatego też właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, tak by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III AZP 8/94, publ. OSNAPiUU 1995/7/82, wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10; wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 172/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy, wbrew nakazowi wypływającemu z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. oraz przepisów art. 7 k.p.a. i art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 138 k.p.a. nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie co do istoty w jej całokształcie, lecz ograniczył się do lakonicznego opisu decyzji organu pierwszej instancji, lakonicznej oceny zgodności z prawem tej decyzji, i dość skrótowego odniesienia się do zarzutów odwołania. Naruszenie wynikającego z zasady dwuinstancyjności wymogu ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, choćby przez to, że ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę organ odwoławczy może w części sprawy nie objętej zarzutami odwołania dokonać odmiennych ustaleń i odmiennej oceny prawnej, niż uczynił to organ pierwszej instancji. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 ww. ustawy, biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie po rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie, nie ograniczając się do rozważenia zarzutów odwołania, z uwzględnieniem stanowiska Sądu zawartego w niniejszym wyroku.