II SA/Bd 376/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. Burmistrz T. odmówił B. G. (dalej: skarżąca, strona) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na ojca – H. K., legitymującego się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia [...] września 2022 r. kwalifikującym go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do [...] września 2024 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, gdyż w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jest osobą związaną obowiązkiem alimentacyjnym wobec chorego ojca. Biorąc jednak pod uwagę, że żona osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt.2 lit. a u.ś.r. Ponadto zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż z przedłożonego orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia [...] września 2022 r. wynika, że niepełnosprawność istnieje od - nie da się ustalić, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] sierpnia 2022 r. 2. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że powyższe rozstrzygnięcie jest dla niej krzywdzące, bowiem H. K. nie jest w stanie funkcjonować bez jej pomocy. Wskazała, że chce opiekować się ojcem po 5/6 godzin dziennie, a w pozostałe godziny ojcem opiekować się będzie sąsiadka. Skarżąca wyjaśniła, że jej matka (żona H. K.) od 6 lat nie mieszka z ojcem i nie utrzymuje z nim kontaktów, mieszka w T., lecz nie chce pomóc w opiece nad ojcem. Rodzice pozostają w separacji, natomiast jej rodzeństwo ma swoje rodziny i obowiązki, dlatego żadne z nich nie chce opiekować się ojcem. 3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy odniósł się do przesłanki odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia z art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazanej w zaskarżonej decyzji. W jego ocenie przepis ten nie może mieć zastosowania w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, o czym orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Uzasadniając odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że pozostawanie przez H. K. w związku małżeńskim, podczas gdy jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przesłankę odmowną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium, to na żonie osoby wymagającej opieki spoczywa w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny wobec niego, wobec czego organ nie znalazł podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. 4. W skardze do tut. Sądu skarżąca wskazała, że jej matka odmawia opieki nad H. K., bowiem ich rozstanie i pożycie małżeńskie oraz gospodarstwo domowe wygasło 6 lat temu, co zostało opisane we wniosku do Sądu Okręgowego w B.. Rodzeństwo skarżącej zgadza się, aby to ona podjęła się opieki na niepełnosprawnym ojcem. Do skargi dołączono oświadczenie D. K. (żona osoby wymagającej opieki) z którego wynika, że podejmie się opieki na mężem; wniosek o separację z dnia [...] marca 2023 r. oraz decyzje organów. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 6. Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023r. poz. 1634 - dalej "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie jest zasadna. 7. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie może być przesłanka wyrażona art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodność z Konstytucją RP tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (Dz. U. 2014, poz. 1443). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od czasu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. I OSK 786/21, z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 8/19; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie m. in.: z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 682/22, z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 603/22, z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 329/22). 8. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy dopuszczalne jest przyznanie skarżącej, jako córce osoby wymagającej opieki, czyli osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki w sytuacji, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 9. Bezspornym w sprawie jest, że ojciec skarżącej, czyli osoba wymagająca opieki, na dzień orzekania przez organy administracji publicznej pozostawał w związku małżeńskim z D. K., która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, zatem znajduje się w sytuacji określonej art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Ponadto skarżąca, będąca córką H. K. mieści się w kręgu podmiotów, o których stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc co do zasady jest osobą, na której zgodnie z przepisami k.r.o. może ciążyć obowiązek alimentacyjny. W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa odmienne stanowiska co do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Pierwsze z nich, wyrażone również przez organy w niniejszej sprawie, wskazuje, że warunkiem koniecznym do nabycia przedmiotowego świadczenia jest legitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. (por. wyroki NSA z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 229/21; z 10 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 699/21; z 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 815/21). Zgodnie z drugim stanowiskiem, legitymowanie się takim orzeczeniem przez małżonka osoby wymagającej opieki nie jest konieczne, jeżeli małżonek z przyczyn obiektywnych nie może realnie podjąć się opieki i w takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, a sprawującej faktyczną opiekę nad osobą takiej opieki wymagającej (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 364/21; z 18 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 744/21; z 24 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1139/21). Wobec rozbieżności stanowisk zajmowanych w judykaturze Naczelny Sąd Administracyjny 14 listopada 2022r., na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 2/22), wskazując, że "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, albowiem ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na uprzednie brzmienie przepisów art. 17 u.ś.r., które do 2013 r. odnosiły się do kryterium braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, czy też krewnego bliższego stopnia. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że dokonana zmiana i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. NSA uznał, że w przypadku omawianych przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy podające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Zauważono, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w ograniczonym zakresie. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, czy też art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił również, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. W ocenie NSA uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W konkluzji NSA wskazał, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powołanej regulacji wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie widzi natomiast podstaw, aby zakwestionować stanowisko zajęte w zacytowanej uchwale. 10. Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Jeżeli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego może zostać przesunięte na inne podmioty wyłącznie wtedy, gdy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Irrelewantne dla dokonania tej oceny są takie okoliczności jak np. faktyczna zdolność do sprawowania opieki czy też pozostawanie w separacji faktycznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.