II SA/Bd 382/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr SKO-[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. (nr[...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (zwanej w skrócie "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] stycznia 2009 r. (nr [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego nr [...] dotyczącej ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: W dniu [...] sierpnia 2006 r. Wójt Gminy L. decyzją nr [...] (znak [...]) ustalił warunki zabudowy dla nieruchomości (działki nr [...]) stanowiącej własności skarżącej J. C.. W pkt II decyzji została ustalona stawka procentowa stanowiąca podstawę naliczenia opłaty, o której mowa w art. 36 w związku z art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wysokości 30 %. Po dokonaniu podziału skarżąca sprzedała część nieruchomości (wydzieloną działkę nr [...]), dla której dokonano ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] podpisaną z upoważnienia Wójta przez Sekretarza Gminy L., została ustalona J. C. jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia kwietnia 2008 r. Pismem z dnia [...] października 2008 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Sekretarza Gminy L. z dnia . lutego 2008 r. ([...]), działającego z upoważnienia Wójta G.. W uzasadnieniu wniosku zwróciła uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] marca 2002 r. (sygn. akt II OSK 1887/07), zgodnie z którym w sytuacji gdy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani rada gminy, ani wójt (w konkretnych decyzjach) nie jest uprawniony do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Podniosła, że stanowisko to wyrażone zostało również w wyroku WSA w B z dnia [...] lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 265/08). Wobec tego zdaniem skarżącej ww. decyzja Wójta z [...] lutego 2008 r. została wydana przez organ oczywiście niewłaściwy, a ponadto bez podstawy prawnej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta ustalającej opłatę. Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja W. rażąco narusza przepisy obowiązujące w dniu jej podjęcia. Organ podkreślił, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie ze sobą i nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego rozumienia, a więc wyraźnego, oczywistego i bezspornego. W tym względzie Kolegium powołało się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1202/98, LEX nr 41981, z dnia 9 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1582/98, LEX nr 42914) Według organu w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że działka nr [...] położona w Z. znajduje się na terenie nie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jej przeznaczenie zostało określone w decyzji nr 80/06 Wójta Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, natomiast przed wydaniem decyzji była nieruchomością rolną. Nieruchomość została podzielona, a powstała w ten sposób działka nr [...] została zbyta aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2008 r. W związku z tym zaistniały przesłanki określone w zacytowanych przez Kolegium przepisach art. 36 ust. 4 i art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.z.p.") do ustalenia opłaty w drodze decyzji planistycznej. Kolegium nie podzieliło stanowiska zawartego we wskazanym przez skarżącą wyroku WSA w B. z dnia [...] lipca 2008 r. (od którego została wniesiona skarga kasacyjna), że w razie braku planu miejscowego, w sytuacji, gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy "odpowiednie stosowanie" art. 36 i 37 p.z.p. prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 oraz art. 36 ust. 6 i 7 p.z.p z uwagi na brak podstaw prawnych do naliczenia opłaty od wzrostu wartości nieruchomości i związanego z tym ustalenia wysokości stawki tej opłaty przez organ wykonawczy gminy. Kolegium podniosło, że w orzecznictwie (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia II SA/Rz 763/05) i doktrynie funkcjonują odmienne interpretacje powołanych przepisów, wskazujące na możliwość odpowiedniego stosowania przepisów art. 36 i art. 37 p.z.p. w przypadkach decyzji o warunkach zabudowy i ustalania stawki opłaty w tej decyzji (nie większej niż 30 %). Wobec tego – skoro zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie funkcjonują odmienne interpretacje przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia – wykluczona jest konkluzja, że zastosowanie jednej z tych interpretacji stanowi rażące naruszenia prawa. Zdaniem Kolegium kwestionowana decyzja została wydana przez organ właściwy, albowiem organem właściwym rzeczowo i miejscowo, uprawnionym do wydania decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej jest Wójt Gminy L., który stosownie do art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a.") może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania sprawy w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. W rozpatrywanej sprawie osobą upoważnioną do wydania decyzji był Sekretarz Gminy L, a posiadanie przez niego upoważnienia zostało wykazane w decyzji. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu organ podzieliło zarówno prezentowane w decyzji z [...] stycznia stanowisko odnośnie określenia przypadków, kiedy dochodzi do "rażącego" naruszenia prawa, jak i w kwestii braku rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Wójta z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] ustalającej opłatę planistyczną. W skardze do sądu administracyjnego J. C. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium, zarzucając jej: – naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 w związku z art. 63 p.z.p., – naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko podniosła, że w rozpatrywanej sprawie należałoby przyjąć linię orzeczniczą zgodną z ww. wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r., w którym NSA orzekł, m.in. że wójt nie jest – wobec braku szczególnej podstawy prawnej – uprawniony w sytuacji, gdy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to zdaniem skarżącej, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ oczywiście niewłaściwy i bez podstawy prawnej. Skarżąca zwróciła uwagę, że odmienna interpretacja, jak podnosi NSA, stanowiłoby naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz prowadzi do naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji). Skarżąca podniosła ponadto, że Kolegium w innej sprawie z jej wniosku, w tym samym stanie faktycznym i prawnym wydało decyzję z dnia [...] października 2008 r. (nr [...] zupełnie odmienną, uchylając zaskarżoną decyzję Wójta Gminy L. W uzasadnieniu organ oparł się na tym samym wyroku NSA, który wskazała skarżąca żądając obecnie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2008 r. Kolegium nie miało wątpliwości, co do prawidłowości rozstrzygnięcia zarówno NSA jak i przytaczanego wyroku WSA w B., mimo że z pewnością znane mu były już wówczas odmienne koncepcje prezentowane dotychczas w doktrynie i orzecznictwie. Zdaniem skarżącej takie działanie Kolegium narusza zasadę zawartą w art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Oba odmienne rozstrzygnięcia tymczasem zostały wydane w krótkim odstępie czasu, w ciągu którego nie miały miejsca żadne okoliczności uzasadniające odmienne rozstrzyganie, w tym nie uległo zmianie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela wszystkich argumentów skarżącej. Na wstępie należy podkreślić, że prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ nie jest związany wnioskiem strony. Oznacza to, że w takim postępowaniu organ może (i powinien) badać zarówno, czy występują te przesłanki nieważności, które zostały wskazane przez wnioskodawcę, jak też czy istnieją także inne przesłanki stwierdzenia nieważności, nie wskazane przez wnioskodawcę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 47887). W kontrolowanej sprawie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności podnosząc, że zachodzą przesłanki w postaci wydania decyzji przez organ niewłaściwy (tj. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2, na początku). Kolegium zaś wprost rozważało przesłanki: wydania decyzji przez organ niewłaściwy oraz z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2, na końcu) – stwierdzając, że przesłanki te nie zachodzą. Analizując ewentualność rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Wójta Gminy L. określającej wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (zwanej opłatą planistyczną), Kolegium odnosiło się do argumentacji skarżącej, powołującej się na orzeczenia sądów administracyjnych w kwestii odpowiedniego stosowania art. 36 i art. 37 p.z.p., o którym mowa w art. 63 ust. 3 p.z.p. W orzeczeniach tych wskazano na brak podstawy prawnej zarówno do ustalania stawki procentowej opłaty planistycznej jak też naliczania tej opłaty – w przypadku, kiedy nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy zmieniałyby przeznaczenie nieruchomości w sposób podwyższający jej wartość. Zdaniem Sądu oznacza to, że w istocie Kolegium – wprost nie wypowiadając się odnośnie braku przesłanki "wydania decyzji bez podstawy prawnej" – uznało, że przesłanka ta nie zachodzi, skoro nawet nie ma podstaw do twierdzenia, że doszło do "rażącego naruszenia prawa". Należy zgodzić się z Kolegium, że rozbieżność wykładni prawa (w przedmiotowej sprawie miałoby to być rozbieżne interpretowanie przepisów art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 i 37 p.z.p.) co do zasady nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa. Stanowisko to jest ugruntowane zarówno doktrynie, jak też w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem są orzeczenia wskazane przez Kolegium. Trzeba jednakże mieć na uwadze, że nie w każdym przypadku kiedy dochodzi do sporu odnośnie rozumienia prawa, nie jest możliwe ani stwierdzenie "rażącego naruszenia prawa", ani tym bardziej stwierdzenie, że wystąpił "brak podstawy prawnej". Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 5 maja 2004 r. (sygn. akt FSK 2/04, opubl. w "Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" z 2004 r., Nr 1, poz. 6) "rozbieżność orzecznictwa sądowego nie wyklucza sama przez się możliwości, że jeden z dwóch sprzecznych ze sobą poglądów wyrażonych w tym orzecznictwie jest na tyle wadliwy, że jego przyjęcie przez organ stanowi rażące naruszenie prawa". Zdaniem Sądu w niniejszym składzie możliwa jest także sytuacja, kiedy istnieje rozbieżność interpretacyjna co do tego, czy w danym przypadku istnieje podstawa prawna do działania organu administracji, czy też występuje "brak podstawy prawnej" do działania administracji. Ponadto wówczas, kiedy "interpretacja opierająca się na rozmaitych właściwych jej sposobach przekroczy granice błędnego rozumowania, gdy stanie w oczywistej sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, wówczas będzie ona naruszeniem prawa, a wydane na jej podstawie decyzje będą mogły być uważane za wydane bez jakiekolwiek podstawy prawnej" (J. Panejko, glosa do wyroku Najwyższego Trybunału Administracyjnego z dnia 26 lutego 1934 r. za: M. Jaśkowska, A Wróbel – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005, komentarz do art. 156 k.p.a. pkt III, ppkt 1, lit. A). W opinii Sądu z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Wykładnia art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 i art. 37 p.z.p. uznająca, iż norma wyprowadzona z tych przepisów stanowi podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w przypadku kiedy brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, a została wydana jedynie decyzja o warunkach zabudowy – w sposób oczywisty pomija to, że samo użycie zwrotu "stosuje się odpowiednio" (w tym przypadku w art. 63 ust. 3 p.z.p.) oznacza, że nie można automatycznie i dosłownie stosować norm wynikających z przepisów, do których nastąpiło odesłanie. W takim przypadku wchodzi w grę wykładnia uwzględniająca rzeczywisty cel oraz funkcję takiego odwołania. Sąd podziela pogląd, że "Zasadniczą funkcją przepisów art. 36 i art. 37 u.p.z.p. jest obciążenie organów gminy negatywnymi dla właścicieli nieruchomości skutkami działań planistycznych gminy. Obowiązek zaś pobrania na rzecz gminy opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., powiązano nie tylko z objęciem nieruchomości planem i związanym z tym wzrostem wartości nieruchomości, ale także z określeniem w tymże planie stawek procentowych tej opłaty. Brak określenia stawek procentowych czyni niemożliwym pobranie opłaty przez organ wykonawczy gminy. Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi jedynie dookreślenie sposobu realizacji, wprowadzonego w art. 15 ust. 2 tej ustawy, obowiązku określenia jednorazowej opłaty pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu. Jest także przejawem tego, że z woli ustawodawcy opłata planistyczna stała się jednym z elementów systemu danin o charakterze publicznym. Przepis ten zatem nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej poboru opłaty planistycznej i nie może być stosowany w przypadku braku stosownego zapisu w uchwalonym przez radę gminy planie." (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 73/09, dostępny w internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe prowadzi do wniosku, prezentowanego także we wskazanym przez skarżącą wyroku NSA z dnia 6 marca 2008 r. – iż brak jest podstawy prawnej do naliczenia opłaty planistycznej w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadny jest tym samym zarzut skarżącej, iż wydając decyzję z dnia 25 lutego 2008 r. Wójt Gminy Lubicz działał bez podstawy prawnej, czego Kolegium nie dostrzegło, a która to okoliczność powinna skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Wójta. Stwierdzenie istnienia tej wady decyzji czyni bezprzedmiotowym badanie, czy wydając decyzję Wójt naruszył swoją właściwość. Nie może bowiem być mowy o właściwości organu administracji tam, gdzie w ogóle jakikolwiek organ administracji działać nie może. Nie są natomiast zasadne zarzuty skarżącej odnośnie naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca nie wskazała, na czym miałoby polegać naruszenie przez Kolegium przepisów art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd tego rodzaju naruszeń nie dostrzega. W ponownym postępowaniu Kolegium powinno dokonać rozstrzygnięcia stosując się do wyżej przedstawionej przez Sąd wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 wymienionej ustawy. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.